Con una herencia fiscal desafiante, la discusión de una “regla” se perfila como “nunca antes”

El problema es secular: el sector público gasta más de lo que entra a su caja y lo que falta (el déficit) lo cubre pidiendo prestado (deuda), una bicicleta financiera.

En agenda electoral

Este panorama ya se ganó un espacio en la discusión política. Aunque hablar de poner coto al gasto público en campaña es poco sexy y hasta electoralmente riesgoso, algunos de los precandidatos de la oposición y sus referentes económicos lo ubican en los primeros lugares de su agenda.

En agosto, Azucena Arbeleche, a quien el blanco Luis Lacalle Pou presenta como su eventual ministra de Economía, dijo en Búsqueda: “Queremos una regla fiscal para que las políticas sociales sean sostenibles, no para mirar un lindo número que nos deje contentos”.

Arbeleche cree que el actual límite al aumento del endeudamiento previsto en la ley 17.947, aprobada en el primer gobierno del Frente Amplio, no es un verdadero tope al gasto y polemizó con dureza con Astori al respecto. Si Lacalle Pou llega a la presidencia y ella al despacho de Colonia y Paraguay, harían una regla “que se refiera al resultado que tenga en cuenta el ciclo económico. Es la manera de asegurarse de que haya una política fiscal contracíclica: que cuando haya más recaudación se ahorre, y cuando baje la recaudación se pueda seguir gastando y continuar con las políticas sociales. La bondad de la regla fiscal es el orden y evitar cortar las políticas”.

Para la economista, es “fundamental que haya apoyo político: si esto se resuelve entre un grupito de técnicos encerrados no va a ser exitoso. Lo que importa es que exista un compromiso de las fuerzas políticas en torno a una conducta fiscal responsable, que no se haga trampa, lo que daría la credibilidad que hoy no hay”.

Julio de Brun, otro aspirante a ministro de la mano de la precandidatura del colorado José Amorín Batlle, comparte que la ley actual ha sido poco eficaz “al poner un tope de deuda que eventualmente se modifica. Y cuando limita, lo hace de la peor manera, que es reduciendo el gasto de inversiones”. Y a modo de enunciado programático, este expresidente del Banco Central señaló a Búsqueda que “hay países que están empezando a aplicar reglas de segunda generación, limitando la evolución del gasto corriente relacionándolo con el nivel de actividad, de manera de darle espacio a la inversión. En Uruguay el diseño probablemente surja de un trabajo académico de base que se discutirá luego con los demás partidos políticos; lo fundamental es que esta institucionalidad fiscal sea un activo compartido que tenga continuidad en el tiempo”.

El programa de gobierno del Frente Amplio para 2020-2025 alude elípticamente a la cuestión fiscal cuando señala el propósito de preservar la “estabilidad macroeconómica y la credibilidad”. Astori y su equipo fracasaron cuando, en su primera etapa como ministro, propusieron una verdadera regla.

Patrón ajuste-expansión

En vísperas de las elecciones y de un cambio de gobierno, para su tradicional concurso la Academia Nacional de Economía convocó este año a presentar investigaciones en torno a “consensos clave”. Y hace pocas semanas premió un trabajo según el cual el actual límite al aumento del endeudamiento fracasó al carecerse de un “compromiso” y debido a su “mal diseño”. Según sus autores —Julián Barquín y María Paz Zufriategui—, una verdadera regla ayuda a “corregir los incentivos de corto plazo”, favoreciendo el rol “estabilizador” de la política fiscal.

Aunque es uruguayo, Aldo Lema ha desarrollado parte de su carrera como economista en Chile y desde este año integra el consejo técnico que asesora en el análisis de las variables estructurales ligadas a la regla fiscal que aplica ese país desde 2001. Su percepción es que Uruguay está maduro para discutir la adopción de un mecanismo de este tipo.

“Con el aumento del déficit durante los últimos años, sobre todo en la bonanza, hay mayor conciencia de los costos de la prociclicidad y discrecionalidad de la política fiscal. Y, por otro lado, con la creciente adopción de reglas fiscales en el mundo, también hay una mayor internalización de sus bondades, sobre todo en materia de sostenibilidad de las finanzas públicas, menor volatilidad del crecimiento y del tipo de cambio real, y contención de ajustes costosos e ineficientes”, comentó a Búsqueda. “Varios líderes políticos y sus equipos técnicos aparecen dispuestos a discutir e implementar una regla fiscal, como nunca antes había ocurrido en Uruguay”. Además, según Lema, Chile aporta evidencia de que adoptar y cumplir una regla fiscal genera “réditos políticos”, como a Ricardo Lagos y a Michelle Bachelet en su primer gobierno. Y que incumplirla produce costos, como a la propia Bachelet en su segundo mandato.

“En Uruguay tenemos evidencia contundente de que las políticas fiscales son sistemáticamente procíclicas y que están sometidas a un ciclo electoral, de expansión del gasto y del déficit en el último tramo de cada gobierno y de ajuste (suba de impuestos y tarifas y recorte de inversión pública) en el tramo inicial de cada gobierno. En mi opinión, no hay razón alguna para postergar la discusión y formalización de una regla fiscal. Debería ser tarea prioritaria del próximo gobierno”, dijo a Búsqueda Pablo Rosselli, economista de la consultora Deloitte.

Agregó que “todo indica que el próximo gobierno va a tener que implementar un ajuste fiscal importante, más allá de que la actividad económica probablemente se encontrará creciendo a un ritmo muy moderado. (...) El tema de fondo es que Uruguay lleva demasiados años con un déficit elevado y los riesgos de no corregir esa situación crecen a medida que pasa el tiempo. Una pregunta clave es si el esfuerzo de ajuste de la próxima administración terminará siendo transitorio —hasta la siguiente campaña electoral. El establecimiento de una buena regla fiscal, trasparente y con amplio apoyo de los partidos políticos, podría generar mejores condiciones de credibilidad y podría interrumpir este clásico patrón de ajuste y expansión fiscal al que estamos tan acostumbrados”.

Para Rosselli, se debe tener claro que fijar una regla supone que el gobierno de turno y su ministro de Economía pierden algo de discrecionalidad en el manejo fiscal. “Eso para algunos puede parecer indeseable, porque a fin de cuentas elegimos los gobiernos para que conduzcan, entre muchas cosas, la política económica. Pero la teoría económica y la evidencia empírica muestran que reducir un poco el grado de discrecionalidad que tienen los gobernantes termina redundando en mejores resultados a largo plazo”.

Ahorro.

Algunos estudios académicos muestran que, de haberse aplicado una regla fiscal, el resultado de las cuentas públicas uruguayas habría sido mejor, si bien no necesariamente dejaría de ser deficitario.

En un análisis publicado en 2015 la Cámara Nacional de Comercio y Servicios estimó en el equivalente a 20% del PBI los ahorros que se habrían producido entre 2005 y 2014, bajo la hipótesis de que el aumento anual del gasto quedase acotado a 3% en términos reales (como proponía un artículo del proyecto de Presupuesto del primer gobierno del Frente Amplio que no fue votado).

Una tesis de grado de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración de 2010, tutoreada por Gabriel Oddone, fijó cuatro supuestos de meta de resultado primario —antes del pago de intereses de deuda— estructural (de 1% y 1,5% para el período 1992-2008, y de 2% y 2,5% para 1997-2008. Con cualquiera, el gobierno central hubiera registrado —en promedio— un superávit primario mayor que el que se dio en la realidad (rondó el 0,5% entre 1992-2008). También habría sido mejor el desempeño fiscal global, lo mismo que la relación deuda/PBI.

Al menos entre los economistas de fuera del ámbito político parece haber cierto consenso en torno al diseño que debería dársele a una regla fiscal en Uruguay. A su vez, la misión del FMI que la semana pasada terminó de hacer el monitoreo anual del país recomendó pensar en un instrumento de este tipo.

Basado en la teoría y la evidencia, Lema señaló como características y bondades principales la simplicidad, sostenibilidad, estabilización (del ciclo), la utilidad para formular el presupuesto, la resistencia (a shocks) y facilidad en su verificación. Las reglas sobre alguna definición de gasto público o del balance fiscal corregido por ciclo tienen mejores propiedades que las basadas en ingresos o niveles de deuda, acotó. Desde una perspectiva institucional, sostuvo que las experiencias de Chile o países como Perú y Colombia deberían ser orientadoras sobre el proceso que incluye una ley de responsabilidad fiscal como marco de largo plazo, evaluación y adopción de una regla específica, cuestiones metodológicas que podrían consensuarse en una comisión técnica con respaldo político, interacción con los analistas privados para los parámetros de largo plazo e incluso un consejo fiscal autónomo para evaluarla, advertir desvíos y mejorarla.

Rosselli comparte que una política de ese tipo tendría que ir acompañada de una adecuada institucionalidad, como un consejo asesor independiente que establezca o verifique parámetros clave del cálculo (típicamente, que cuantificara la fase del ciclo económico). Además, según él, la regla fiscal debería incluir criterios objetivos para la fijación de las tarifas públicas, así como de los niveles de inversión y la contribución que realizan las empresas estatales a Rentas Generales.

También destacó la simplicidad como un requisito que requiere el mecanismo, para que se pueda comprender y verificar su efectivo cumplimiento. “Me inclino a pensar que deberíamos tener una regla de superávit primario estructural, que básicamente corrigiera los ingresos por el ciclo económico. El objetivo de resultado primario tendría que ser consistente con una reducción gradual de la deuda pública, que hoy está en niveles indeseablemente elevados”, esa bicicleta financiera que, peligrosamente, con la cadena floja va tomando velocidad.