Crisis, shocks externos, “forcejeo político” y “preferencia” por el gasto social hicieron difícil lograr la estabilidad fiscal

La máquina que llevó a este viaje en el tiempo —desde la época en que el Ministerio de Economía no tenía economistas para el análisis macro, se carecía de estadísticas elementales y los cálculos surgían de planillas hechas a mano— fue la presentación de un proyecto de investigación auspiciado por la Universidad de Chicago sobre historia monetaria y fiscal en América Latina en el cual, para el capítulo referido al Uruguay del 1960 al 2014, trabajan Gabriel Oddone y Joaquín Marandino. El viernes 12, durante casi seis horas en la sede del Banco Central (BCU), el avance del estudio fue presentado por sus autores y luego comentado, fraccionado por períodos: Julio de Brun (ex presidente del BCU) y Ariel Davrieux (ex director de Planeamiento y Presupuesto) hablaron de los años 1959 a 1973; Carlos Steneri (ex representante financiero del país en Estados Unidos) y Alejandro Vegh Villegas (ex ministro de Economía) de 1974 a 1985; y Luis Mosca, Alberto Bensión, Isaac Alfie (tres ex ministros), además de Javier de Haedo (ex subsecretario de Economía y ex director de Planeamiento) se refirieron al lapso entre 1986 y 2004. Mario Bergara (actual titular del BCU) y Andrés Masoller (director de la Asesoría Macroeconómica del Ministerio de Economía) reflexionaron acerca de la etapa más reciente. El formato del foro no dio lugar a discusiones, si bien varios de los expositores fueron con sus análisis más allá de los períodos asignados e hicieron alusiones al presente.

Además, destacó como un hecho positivo que se hayan preservado algunas reformas implementadas durante su gestión, como la apertura del mercado cambiario y la libre flotación (aprobadas años antes, en el ministerio de Eduardo Azzini), entre otras que a su juicio ubican a Uruguay “en una posición mucho mejor que la de hace unos cuantos años”.

Steneri opinó que varias de esas medidas constituyeron el “punto de arranque de la política que el país ha llevado adelante desde entonces. Es lo que ha permitido modernizar” y mejorar los resultados de la gestión macroeconómica.

Para Mosca, el ministro durante la segunda presidencia de Julio Sanguinetti (1995-2000), con un contexto internacional y regional muy complejo, en el último tramo de los ochenta la preocupación para Uruguay era “cómo salir de una crisis financiera sin acceso al crédito. Se era rehén de esa situación. No era que no se entendiera la importancia de las restricciones fiscales. Había conciencia. Sencillamente no era posible pensar en la estabilidad. Sí se pensaba en reformas —como las zonas francas o el sector forestal— pero no era posible pensar en la estabilización” como un propósito a la mano.

Avanzó en el tiempo: “Recién en los noventa fue que pudo encararse la estabilización como un objetivo asequible”. Y después otro poco, cuando marcó como “episodios clave” de la segunda mitad de esa década la aprobación del tope al financiamiento del BCU a la Tesorería y la reforma de la seguridad social de 1996: “Si eso no era encarado no había horizonte intertemporal para pensar en estabilidad”.

Al sugerir ajustes al trabajo de Oddone y Marandino, Mosca subrayó la relevancia del resultado fiscal como ancla macro y de un nivel bajo de endeudamiento “como condición necesaria para que el crecimiento (económico) pueda darse”. También aconsejó a los autores hacer notar que en el período de análisis aumentó el gasto público en relación con el PBI.

De Haedo aseguró que el plan de estabilización basado en el control del tipo de cambio adoptado en el gobierno de Luis Lacalle (1990-1995) fue el “único exitoso del período” y que allí se inició el ciclo de inflación baja en el país. Eso se combinó con un ajuste fiscal aplicado “todo junto, no en cuotas”, y que según dijo equivalió a 8,2 puntos del Producto. “Los ajustes no son culpa de los que los hacen sino de los que los legan”, consideró.

Por aquellos años “no había shock externo favorable como ahora”, comparó el ex jerarca blanco y hoy consultor.

Bensión, el primer ministro de Economía de la administración de Jorge Batlle, se enfocó en el análisis de la crisis de 2002 que, en su opinión, se gestó en una corrida bancaria y solo indirectamente por el lado fiscal, por la fuga de depósitos dolarizados que terminó consumiendo reservas al país. Afirmó que entraron en juego también shocks externos y varios factores internos, particularmente las complicaciones en el agro (sobreendeudamiento e impacto de la sequía y la aftosa), además de “deberes no culminados de años anteriores”, como la situación de los bancos intervenidos y el “problemón”, inesperado para él, en el Banco Hipotecario.

Para Bensión, hay una “cierta subestimación de la calidad de la política de los años noventa” pues, alegó, ni el resultado fiscal ni el grado de dolarización de la deuda fueron una restricción para que Uruguay consiguiera la calificación de bajo riesgo crediticio (investment grade) o que lograra apoyo del Fondo Monetario Internacional.

“El país, lentamente, en 30, 50 años, ha aprendido sobre la política fiscal” y “está claro que el déficit se ha mantenido en niveles relativamente tolerables, obviamente con ciertas fluctuaciones”, evaluó. Otra interpretación es que Uruguay aún no se graduó “en la asignatura fiscal” ya que, señaló, todavía sigue habiendo un “ciclo electoral” del gasto y que su manejo profundiza las fases de expansión o caída de la economía. Agregó que, según su experiencia, la política fiscal es la que “está más sujeta al forcejeo político, que es el más impredecible, más allá de las mayorías y coaliciones. (…) A mí me gustaría que se respetara a lo largo de más de un gobierno, porque eso demostraría que es una política de Estado”.

Según ese ex ministro colorado, en Uruguay también se entendió el valor de algunas acciones de “política institucional que no se han modificado a lo largo de estos períodos con distintos partidos”, como la liberalización cambiaria, las desmonopolizaciones, las concesiones a privados, la reforma previsional o el canje de bonos de 2003 que —dijo— evitó un default “a la Argentina, para dejar un antecedente que fue magníficamente aprovechado en los años subsiguientes” en la gestión de la deuda.

Alfie, hoy consultor privado, comentó que “desde el primer día” de trabajo en el sector público, en 1986, tuvo “absolutamente claro cuál era la importancia de la restricción fiscal. El núcleo central de los gobiernos, todos, lo tenían claro”. Enfatizó: “El ancla es siempre lo fiscal”.

Y sobre el presente alertó: “Hoy tenemos, 20 años después, más o menos, 3,5 puntos más de gasto sobre el Producto. Es un aspecto a poner atención. No me parece menor”.

También opinó que el tope establecido por ley para el incremento del endeudamiento público “no es una regla operativa en Uruguay, porque se cambia frecuentemente y fácilmente”.

“Aprobadito”

Ya entrando la noche, la historia más reciente estuvo a cargo de integrantes del equipo económico actual (que también tuvieron cargos en las otras dos administraciones del Frente Amplio).

Masoller describió el punto de partida al instalarse el primer gobierno de Tabaré Vázquez como “muy complicada”, con “vulnerabilidad fiscal y financiera”, además de “fragilidad productiva” y una “emergencia social”.

Dijo que si bien a lo largo de los tres períodos con el Frente Amplio en el poder el contexto internacional fue favorable, el país también recibió varios shocks negativos desde afuera y adentro, como la “crisis energética” y su alto costo fiscal.

Según ese jerarca, los gobiernos frenteamplistas fueron “exitosos en mantener la inflación baja. Es cierto que creció un poco. La discusión de si tuvimos un problema inflacionario queda acotado a la magnitud”, aunque reconoció que es “de los temas que hay que seguir manejando en este período”.

Por otro lado, señaló que para evaluar la política fiscal importan tanto o más los stocks que los flujos (el resultado). “Hoy Uruguay tiene muchísimo más margen de maniobra para graduar determinados procesos que en el pasado, a pesar de tener un déficit más grande. ¿Por qué? Porque se trabajó mucho en los stocks”, en la composición de la deuda, dijo.

“El gasto público, es cierto, creció”, pero aun así “Uruguay es el mejor alumno” en la región. “La clase es un poco revoltosa”, acotó De Brun, sentado en las primeras filas de un auditorio cerrado para algo más de medio centenar de invitados, muchos de ellos jóvenes funcionarios del BCU que escucharon el foro como un curso de historia dictado por sus protagonistas. Masoller concedió que el país se merece una nota modesta: “Un aprobadito”.

Bergara cerró las ponencias del evento, organizado por el BCU, el instituto Becker Friedman de la Universidad de Chicago y el Research Institute for Development, Growth and Economics. Afirmó, coincidiendo con el jefe de asesores de Economía, que para el Frente Amplio como gobierno “el punto de partida era bastante horrible”.

Analizó que lo internacional favoreció sobre todo por el acceso a mercados de exportación. Y que en lo interno se hicieron “reformas que ayudaron a ordenar la casa, que estaba desordenada”.

“Hay todo un proceso de aprendizaje” en lo fiscal, lo cambiario y sobre el sistema financiero, sostuvo el presidente del BCU. Y reconoció que se trata de un “combo” que “no es tan sencillo de manejar” porque “el proceso político está en el eje”.

“¿Quién puede decir de todos los que estuvimos en la política económica todos estos años que no tuvo un ojo en el tipo de cambio, otro en la inflación” y en la “estabilidad financiera? Y todo esto sopesado también por las condiciones sociales y políticas”, reflexionó. Es que en Uruguay es “complicado” hacer ajustes drásticos, dado que se tiene una “preferencia notoria” por la equidad, el bienestar de la gente y la seguridad de los trabajadores —lo que presiona sobre el gasto—, dijo. Y remató: “Esto no es de ahora, los años dorados”.