La eficacia de dependencias como la Dirección General Impositiva (DGI) en su función de recaudación de ingresos que financian políticas públicas depende, en gran medida, de la disposición de la gente a pagar voluntariamente los tributos. Y dicho cumplimiento es tanto más elevado cuanto mayor sea la confianza, ganada con ética y transparencia en estas oficinas y los distintos poderes del Estado. Además, debilidades en estas áreas dejan campo fértil para la evasión y la corrupción. Sobre tal premisa, el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT) realizó una encuesta a la que dieron respuesta 14 países y que, en el caso de Uruguay, expone un estado de situación positivo en ciertos aspectos, pero rezagado en varios otros.
Por ejemplo, la DGI no publica una memoria anual de actividades ni tiene como práctica convocar a reuniones periódicas con empresas contribuyentes u otros actores vinculados con las cuestiones tributarias —que reducen los espacios para formas de relación más o menos “secretas‘’ con los funcionarios—. También está entre las peores en cuanto a la publicación de “cartas de servicios” que informen los derechos. Y en otros países las prácticas de auditoría externa se encuentran más extendidas que en Uruguay.
Checklist
“Son muchas las razones que avalan que la sociedad deba saber qué está sucediendo en la gobernanza pública, sobre todo, en lo que se refiere a la gestión de la administración tributaria. Este mayor conocimiento tendrá reflejo en el nivel y la calidad del cumplimiento de las obligaciones tributarias”, argumenta un reciente documento del CIAT. Además, agrega, las oficinas recaudadoras no pueden “quedar al margen de la sociedad a la que sirven y de la que son parte. Por eso deben concebir e impulsar nuevas formas de participación que permitan al ciudadano expresar su opinión sobre los servicios que recibe”, proveer información sobre los objetivos y resultados de su gestión, y también “someterse a los controles internos y externos existentes”.
En el ámbito del CIAT —un organismo de apoyo a las administraciones tributarias de sus países miembros, 32 americanos, cinco europeos, cuatro africanos y un asiático— actúa un Comité Permanente de Ética que elaboró una encuesta a modo de “checklist”, referido a aspectos que deben considerarse para la implementación de políticas activas de transparencia. Tuvo respuesta de Angola, Argentina, Bolivia, Brasil, Canadá, Chile, Costa Rica, España, Países Bajos, Marruecos, Paraguay, Portugal, República Dominicana y Uruguay.
Es la única —exceptuando a su par de Marruecos, para la que no se dispuso de información— que no publica una memoria anual de actividades. En cambio, está a tono con el resto en cuanto a la divulgación de estadísticas de recaudación. “Ambos instrumentos son básicos para la aplicación del principio de la administración abierta y constituyen una prueba de transparencia organizativa”, recalca el CIAT en el documento.
Según el organismo, la definición de funciones es la base para la determinación clara de responsabilidades tanto institucionales como individuales y para la rendición de cuentas. “La opacidad o secretismo de los procedimientos” y las relaciones que se establecen entre los funcionarios de las oficinas recaudadoras, los contribuyentes y operadores económicos, “generan un riesgo de prácticas de favorecimiento indebido, con contrapartidas ilegales o irregulares. En esta medida, el conocimiento de la estructura orgánica, de su marco de competencias y de los titulares de los cargos es la cara visible para el ciudadano común de la administración tributaria y su cadena de responsables”, explica en otro punto. En esta cuestión, Uruguay figura con información “no disponible”, del mismo modo que Marruecos; todos los demás encuestados, salvo Países Bajos, publican sus funciones, organigrama y los titulares de las principales áreas.
Por otro lado, todas las oficinas recaudadoras abarcadas en el comparativo elaboran planes operativos anuales, en muchos casos con gran nivel de detalle. Pero en Uruguay, al igual que Angola, no se publica “nada” al respecto; en el otro extremo, en países como Argentina, Canadá, Chile o Portugal la divulgación es “en su totalidad”.
El CIAT sostiene que el acceso en la fase de preparación y desarrollo de las políticas a todas las partes interesadas, incluido el sector privado y la sociedad civil, “es un indicador de transparencia de la actividad pública”. Y en ese sentido, los foros con grandes empresas “reducen espacios para las formas de relación más o menos ‘secretas’” con los funcionarios de las oficinas impositivas. El estado de situación de Uruguay en este campo es, también, peor que el de la mayoría de los países encuestados: no realiza reuniones periódicas con agentes del ámbito de aplicación del sistema tributario.
Resultados
Respecto de la información publicada acerca de las actividades realizadas (detalle de las declaraciones tributarias gestionadas por cada concepto impositivo, actuaciones de fiscalización y de cobranza forzosa, principales partidas presupuestales de la oficina, sobre medios informáticos o tecnológicos), la línea de Uruguay aparece, otra vez, vacía. En la mayoría de los demás países sí se divulga ese tipo de datos. La información sobre los “resultados globales de las acciones de control (inspección) contribuyen a reforzar la confianza del ciudadano y el operador económico, y son un medio disuasorio de prácticas de fraude y evasión fiscal en la medida en que ponen de manifiesto la capacidad de actuación de la administración tributaria” y favorecen la percepción social del riesgo de no cumplir o de hacerlo inadecuadamente, alega el CIAT.
Según la encuesta, existe un amplio cumplimiento, incluso por parte de Uruguay, en cuanto a la divulgación de datos detallados de lo cobrado por impuestos anualmente y también de las devoluciones de tributos realizadas a contribuyentes.
El sondeo mostró además que está muy generalizada la publicación de “cartas de servicios”, la utilización de redes sociales dirigida a los ciudadanos y la realización de campañas de información respecto, por ejemplo, de los derechos que le asisten a estos frente al organismo. La DGI es de las peores evaluadas en este campo, junto con la portuguesa.
La Impositiva uruguaya sí realiza encuestas o estudios de carácter sociológico en relación con el cumplimiento de las obligaciones tributarias, al igual que las oficinas recaudadoras de los demás países encuestados, salvo Marruecos. Para el CIAT, este tipo de evaluaciones abiertas al ciudadano, contribuyente o a grupos de usuarios especiales (asociaciones de contadores, notarios, etc.) son un insumo relevante.
Quejas y nuevos canales
En las administraciones fiscales modernas, con vocación de servicio al público, es esencial establecer canales de participación ciudadana para recibir sus opiniones, demandas y atender las quejas. Muchas administraciones ofrecen específicamente un canal en su portal a tal efecto.
Por otro lado, la utilización de las nuevas tecnologías en la prestación de servicios de información contribuye al aumento del nivel de confianza y transparencia de las oficinas recaudadoras entre los contribuyentes. La capacidad de respuesta, la calidad y celeridad de estos medios son objetivamente mensurables y rastreables, explica el documento. De seis gestiones y trámites vía web sobre las que preguntó la encuesta, la DGI ofrece cuatro (presentación de declaraciones, presentaciones y pago, solicitud de devoluciones y seguimiento de expedientes), una cantidad que la iguala con sus pares de República Dominicana y Marruecos. Solo Países Bajos y Angola están peor en esta categoría.
Por otro lado, Bolivia y Brasil garantizan solamente la comunicación segura y el tratamiento de las sugerencias, quejas y reclamos ante sus oficinas recaudadoras cuando la persona se identifica, mientras que en el resto de los encuestados —incluido Uruguay— esa práctica alcanza a la totalidad de las comunicaciones.
Auditorías
Es generalizada la existencia de un órgano de auditoría interna —no financiero— en las oficinas recaudadoras. Respecto de los controles externos, en el caso de Uruguay la DGI está sometida al Parlamento y al Tribunal de Cuentas, pero no a un Defensor del Pueblo o del contribuyente. Así, junto con Paraguay se encuentra en una posición rezagada frente a los demás países encuestados.
Como cierre, el informe del CIAT señala que pese a que en la mayoría de los países analizados se aprobaron leyes de transparencia y de acceso a la información pública, la “percepción de corrupción entre los ciudadanos ha aumentado considerablemente”. En este contexto, la implementación efectiva de políticas en esa dirección “es el primer paso para ahondar en la lucha contra la corrupción, que efectivamente requiere de otros esfuerzos coordinados e integrados en numerosas áreas pero que debe asentarse en bases firmes y decididas que sirvan para alcanzar los mayores niveles de desempeño ético de las administraciones tributarias, habida cuenta su relación directa con la mejora del cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales”.
