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A la venta de leña y chatarra, a la leche, el arroz y la carne de pollo, a los juegos de azar en la órbita de Casinos del Estado, a los medicamentos, a las donaciones otorgadas a entidades médicas o culturales, a los derechos de autor, a la compra de CD o DVD, a los envases retornables, a los pagos con tarjetas, a los depósitos en pesos y a largo plazo, a la “vivienda social”, a las corporaciones que operan en las zonas francas, a la inversión en equipamiento productivo, a las instituciones educativas y religiosas, a la importación de mancuernas o de toneladas de caucho molido para las canchas de pasto sintético. De diversa índole, propósitos y beneficiarios, están vigentes casi 200 mecanismos que conceden ventajas fiscales, alguna nacida en el año 1900, muchas otras que cumplen medio siglo y varias más recientes surgidas, por ejemplo, como desahogo frente al shock por la pandemia para las empresas chicas.
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Son exoneraciones, deducciones incrementadas o por erogaciones no realizadas, alícuotas reducidas de impuestos, rebajas en el monto imponible, regímenes simplificados, créditos, entre otras modalidades, que favorecen a un sector de actividad o grupo de individuos cuyo efecto podría verse como similar al de otorgar una ayuda por medio de una partida de fondos públicos; por tener implícita una renuncia de recaudación para el fisco se entiende que son un “gasto tributario”. En 2021, equivalió a US$ 3.592 millones o 6% del Producto Bruto Interno (PBI), calculó Búsqueda a partir de datos presentados junto con el proyecto de Rendición de Cuentas.
Son beneficios en algunos casos cuestionados. Desde afuera, por ejemplo, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) señaló el año pasado que Uruguay aplica una “gran cantidad de esquemas diferentes” de estímulo a la inversión que son “generosos” ( Búsqueda Nº 2.132). También encuentran críticos dentro del gobierno multicolor: cada vez que se cruza con autoridades del Ministerio de Economía, el diputado cabildante Álvaro Perrone no pierde oportunidad de insistir con los cuestionamientos a las ventajas fiscales que hace el Estado sacrificando recaudación. Lo central de la crítica de su partido es que se dan a grandes corporaciones, muchas veces internacionales, mientras las micro y pequeñas empresas soportan una pesada carga tributaria. Su líder, el senador Guido Manini Ríos, machaca con eso. “Si hoy se hiciera un estudio objetivo de las exenciones fiscales, de las cuantiosas exoneraciones impositivas de que gozan grandes empresas multinacionales, privilegios muchos de las cuales provienen de las administraciones anteriores a este gobierno, se vería la dimensión de los fondos que disponemos para hacer más justa nuestra sociedad creando nuevas fuentes de trabajo genuinas”, afirmó en el Congreso Nacional de Cabildo Abierto del 8 de mayo.
La semana pasada Perrone volvió a encarar a la ministra Azucena Arbeleche cuando fue a la Comisión de Presupuestos integrada con la de Hacienda de Diputados por la Rendición de Cuentas. “Preguntas no tenemos, porque la pregunta sería por qué no vino” en ese proyecto alguna de las iniciativas que reivindican los cabildantes para apoyar a las pequeñas y medianas empresas, pero eso “no es para este ámbito. Esas discusiones se están dando en otro ámbito. (…) Por último, insistimos en revisar el régimen de la Comap y de las exoneraciones que se dan. Yo acá tengo ocho presentaciones con un total de exoneraciones que no tienen nada que ver con la promoción de inversiones ni de generación de trabajo ni de nada de eso. No voy a nombrarlo, pero lo que nos piden es increíble y suma, en ocho nada más, de exoneración de IVA y renta US$ 86 millones; un tercio (del gasto adicional propuesto en el proyecto) de la Rendición de Cuentas”, se quejó Perrone.
Luego Arbeleche dio una contestación genérica. “Como es sabido, estamos estudiando mejoras tributarias que oportunamente se presentarán. El presidente de la República ha sido claro en su comparecencia a la Asamblea General el 2 de marzo de este año al decir que de ser mayor el crecimiento a lo que habíamos estimado en febrero —esperamos que así lo sea, dadas las estimaciones que estamos presentando hoy— va a haber mejoras tributarias”, afirmó la ministra, refiriéndose a un alivio en el Impuesto a las Rentas de las Personas Físicas (IRPF) y el de Asistencia a la Seguridad Social (IASS), que grava las pasividades.
Gasto tributario
Como un anexo de la Rendición de Cuentas de 2021 se incluyó un “inventario de gasto tributario” identificando y caracterizando cada tratamiento impositivo diferente o excepcional del régimen general, su fecha de entrada en aplicación y de vigencia (en muchos casos “indefinido”). Desde el 2018, la Ley 19.438 exigió al Ejecutivo presentar anualmente estos informes, que para el año pasado indicó un monto estimado en pesos de la recaudación resignada para cada tipo de beneficio —pero no un total— refieridos a siete gravámenes cobrados por la Dirección General Impositiva: al Valor Agregado (IVA), a las Rentas de las Actividades Económicas (IRAE), IRPF, a las Rentas de los no Residentes (IRNR), al Patrimonio (IP), Específico Interno (Imesi) y a las Transmisiones Patrimoniales (ITP).
De un análisis realizado por Búsqueda de ese inventario de exoneraciones y otras ventajas fiscales surge que los alivios en el IVA fueron los más relevantes por su monto. Convertidos a dólares al tipo de cambio promedio de 2021, en ese gravamen al consumo los beneficios —y la resignación para el Estado— rondaron los US$ 1.700 millones; por IRAE fueron US$ 856 millones, IP US$ 746 millones, IRPF unos US$ 200 millones, IRNR US$ 73 millones, Imesi US$ 18 millones y por ITP US$ 3 millones.
En el listado —de 185 modalidades de ventajas— figuran una decena que superaron los US$ 100 millones de recaudación resignada. La medida que implicó mayor gasto tributario fue por activos exentos del IP (US$ 464,1 millones), seguida por la exoneración de IVA a los servicios de salud por la parte relativa a la cuota mutual prestados a beneficiarios del Fondo Nacional de Salud (US$ 310,1 millones) y la exención del IRAE a los proyectos amparados por el régimen Comap de promoción de inversiones (US$ 209,7 millones). Las empresas usuarias de las zonas francas tuvieron un alivio de IRAE de US$ 148,3 millones. Algunas medidas tienen un alcance más general y popular, como el IVA a la tasa mínima de 10% para artículos básicos como el pan, el arroz, las pastas o el jabón común. En el cuadro adjunto se detallan las ventajas fiscales más relevantes para cada impuesto analizado y el costo en términos de recaudación del beneficio asociado.
Algunos alivios son más específicos y el monto de la recaudación resignado es relativamente bajo. Por ejemplo, la alícuota reducida —de 12% al 3%— del IRNR sobre los depósitos a más de un año de plazo implicó en 2021 un “gasto tributario” de unos US$ 12.900. Y por la exoneración de IVA al arrendamiento de discos compactos —una medida con fines educativos vigente desde 2008— supuso una renuncia fiscal de casi US$ 3.000.
En algunos casos, las partidas mencionadas en el inventario figuran sin dato para la estimación de la resignación asociada; en otras, no hubo beneficio concedido.
Perrone ha cuestionado también ciertas excepciones impositivas dadas a las sociedades anónimas deportivas (SAD). Al amparo de una “ley de urgencia” (17.292) del gobierno de Jorge Batlle, que sigue vigente, en los meses recientes han recibido exoneraciones para mejorar sus instalaciones o incorporar equipamiento Terenti (City Torque), Las Piedras SAD, AS Sport, Sportcenter, Boston River, La Tahona y Rampla Juniors. Esta categoría de ventajas fiscales no aparece identificada como tal en el inventario oficial, pero fuentes ministeriales aseguraron a Búsqueda que están computadas.
Apoyos en pandemia
En su informe, el Poder Ejecutivo mencionó las modificaciones introducidas en el ejercicio 2021, varias en respuesta al impacto de la pandemia sobre las micro, pequeñas y medianas empresas (mipymes). Allí incluyó, por ejemplo, la ley que exoneró de IRPF e IRNR las rentas derivadas de arrendamientos temporarios de inmuebles con fines turísticos devengadas desde el 16 de noviembre de 2020 hasta el 4 de abril de 2021. También el decreto 384/021, reglamentario de la Ley 19.993, en la que se prevén, entre otras cosas, la exoneración del pago mensual a contribuyentes del literal E, así como de los anticipos mínimos del IRAE y de los pagos a cuenta de IP a las mipymes localizadas en zonas fronterizas y de determinados giros por el período de noviembre de 2021 a octubre de 2022. Para los cabildantes, se precisan cambios estructurales en el esquema de apoyos y estímulos.
