La bandera de la equidad tributaria había sido izada por el Frente Amplio prácticamente desde la creación de esta coalición y sus programas aludieron con frecuencia al “impuesto a la renta” como un instrumento para lograr tal propósito. El mástil lo portó también Tabaré Vázquez, y cuando llegó al poder por primera vez, en 2005, su gobierno promovió una amplia reforma tributaria que tuvo aquel propósito.
Así fue que quedó en el olvido el “impuesto a los sueldos” que a los asalariados les quitaba parte del ingreso, pero surgió otro —el Impuesto a las Rentas de las Personas Físicas (IRPF)— con un diseño distinto y gravando además, lo percibido por tener depósitos bancarios, por ejemplo.
El objetivo de la justicia tributaria que pretendía el Frente Amplio se ha cumplido parcialmente con el IRPF, ya que el tributo tiene impacto distributivo pero “bajo”, debido a su magra incidencia recaudatoria. Eso concluyen María Carnevale y Victoria Novas en una investigación elaborada con apoyo de la Cooperación Española para el Centro de Estudios Fiscales (CEF), vinculado al Ministerio de Economía.
El IRPF, que entró en vigor en julio de 2007, tomó un modelo dual al gravar con tasas y escalas distintas las rentas del trabajo (categoría II) y aquellas asociadas al capital (categoría I). Es el tributo aplicado sobre los ingresos que tiene mayor efecto redistributivo.
El estudio abarca además, a los otros dos tributos que recaen sobre las rentas personales: el Impuesto de Asistencia a la Seguridad Social (IASS) y el Impuesto a la Renta de las Actividades Económicas (IRAE), que es una alternativa opcional, salvo cuando las rentas obtenidas fuera de la relación de dependencia superan anualmente los cuatro millones de unidades indexadas a la inflación. La fuente de información utilizada proviene de los registros de la Dirección General Impositiva (DGI) de 2012, surgidos de declaraciones de los contribuyentes y las entidades que actúan como responsables sustitutos y/o agentes de retención.
Carnevale y Novas se enfocan en el análisis de la progresividad —es decir, que favorecen la equidad de ingresos— y redistribución asociada con estos tributos, teniendo en cuenta aspectos como su estructura, incluidas las deducciones y créditos.
Según sus cálculos, en relación a la recaudación total de los gravámenes sobre las rentas —$ 27.449 millones—, 71% era aportado por el IRPF a las rentas del trabajo, 14% por el IASS, 11% por el IRPF a las rentas de capital y 3% por el IRAE.
El IRPF sobre los ingresos del trabajo corresponde pagarlo si superan determinado tope ($ 23.380 mensuales este año), el mínimo no imponible. Dicho mínimo es lo que tiene mayor efecto en la reducción de la cuota del ingreso a pagar, seguida de las deducciones proporcionales y las deducciones individuales. Los descuentos por hipoteca y el crédito por alquiler casi no tienen peso en el total de las deducciones, surge de la investigación.
Muestra además, que el impuesto grava principalmente a la población que “más gana” o, estrictamente, a los tres deciles de mayores ingresos. Hasta el séptimo decil las tasas medias efectivas —el tributo pagado sobre las rentas del total de informantes— son prácticamente nulas. El 81,3% de todo lo recaudado por el IRPF surge del aporte realizado por los individuos comprendidos en el décimo decil, los “más ricos” de la población.
Equidad.
La propuesta de campaña electoral de Vázquez fue que pague más el que tiene más. Con esa premisa, su primera administración introdujo una amplia reforma tributaria que creó el IRPF y el IASS, suprimió cerca de 15 impuestos de baja recaudación y modificó el régimen de estímulos a la inversión.
La intención era que el IRPF contribuyera a hacer más igualitario el reparto del ingreso entre la gente. El estudio hecho para el CEF midió que el tributo considerado en su conjunto mejora la distribución del ingreso en casi dos puntos del índice de Gini (0,0196). Esto es, el impuesto reduce la desigualdad en 3,5%.
Si bien ello ubica a Uruguay entre los países de la región que logran mejores resultados distributivos a través de este tipo de gravámenes, es bastante inferior al que se obtiene para algunos países con mayor desarrollo, señalan las autoras. Citando otras investigaciones, afirman que reducen en promedio 0,01 puntos de Gini en América Latina, en 0,028 para un grupo de países de ingresos medios (Indonesia, Colombia, Perú, México, Brasil, Chile y Sudáfrica), de 0,092 en la Unión Europea y 0,07 puntos de Gini en Estados Unidos.
“El bajo impacto distributivo se debe a que el IRPF tiene una reducida incidencia impositiva media, es decir, la recaudación del impuesto es baja. Así, la tasa media efectiva del impuesto global medida como el total recaudado sobre el total de los ingresos es apenas 5,69%” debido en parte al alto porcentaje de población que no es contribuyente (60,5%).
Otro enfoque de análisis planteado por las investigadoras es evaluar qué tan progresivo en términos relativos es el impuesto a partir del índice de Kakwani; lo es si arroja un dato de signo positivo (este indicador toma valores entre –1 y 1). Según su estudio, el índice para el IRPF global en Uruguay es de 0,3265, “cifra que puede considerarse bastante elevada para los estándares internacionales en estos impuestos”.
Tanto el IRPF de la categoría II como el IASS tienen un efecto redistributivo positivo. Por el contrario, el IRPF categoría I y el IRAE son “levemente regresivos o casi proporcionales, implicando que tengan un efecto redistributivo negativo o nulo”, observan.
La descomposición del efecto redistributivo por elementos de la estructura impositiva muestra que la mejora en la distribución del ingreso lograda por el IRPF se debe fundamentalmente a la existencia de un mínimo no imponible (62% de dicho efecto) y, luego, a las tasas y escalas tarifarias (56%). El resto de los componentes —deducciones, créditos y reducciones— actúan con signo contrario.
El efecto redistributivo difiere según el tipo de impuesto a las rentas. El IRPF que grava los ingresos del trabajo contribuye casi en su totalidad a la reducción de los dos puntos de Gini (79%), seguido por el IASS (12%) y el IRPF al capital (8%); en el caso del IRAE el aporte es casi nulo.
Mínimo y tasas.
La porción del ingreso laboral que sea menor a siete Bases de Prestaciones y Contribuciones-BPC ($ 23.380 actualmente) está exonerada del IRPF. Por el resto se paga en función de tramos con tasas que van de 10% a 30%. “El mínimo en el caso uruguayo contribuye de forma muy importante a la progresividad y redistribución del impuesto”, se afirma en el estudio. Un umbral alto para el mínimo implica que muchos individuos queden exentos del pago y, por lo tanto, exista un amplio número de personas con diferentes niveles de renta que tendrán un mismo tratamiento tributario, plantean las investigadoras. “Esto —dicen— estaría incidiendo negativamente en la equidad vertical, al no incluir diferenciación en el gravamen de aquellos contribuyentes incluidos en este tramo”.
El estudio concluye además, que la escala de tasas del IRPF es “altamente progresiva. Sin embargo, su impacto redistributivo resulta acotado debido a su baja incidencia recaudatoria media que responde, en parte, a un mínimo no imponible elevado”.
Respecto a la deducción por hijo, marca que beneficia más a los hogares de ingresos altos, y no tanto a los humildes —pese a que están integrados por una cantidad mayor de niños— ya que en muchos casos no pagan el IRPF al operar el mínimo no imponible.
La relación entre el valor del mínimo no imponible y el efecto redistributivo aumenta hasta cierto punto conforme sube el monto exonerado. El punto de inflexión, a partir del cual el efecto cae, es de un mínimo de 4,5 BPC mensuales, según simulaciones incluidas en la investigación hecha para el CEF.
