Otra metáfora, como la del elefante: “Es un barco muy pesado difícil de enderezar; hace muchos años que está escorado”.
La reforma
Lo que incluirá la iniciativa de Rendición de Cuentas que se presentará a mediados del 2022 —con vigencia desde el año siguiente— es el resultado de un trabajo en varias áreas que tienen, actualmente, distinto grado de avance.
Por un lado, las reestructuras internas —organizativas, de gestión y de puestos de trabajo— en los ministerios y otras reparticiones, junto con un régimen para prescindir o redistribuir funcionarios o contratados, que fueron previstas en la Ley de Presupuesto vigente. Ahora, un decreto que está pronto, las gatillará: cuando eso ocurra, en pocos días, empezarán a correr 18 meses para esa tarea. “Eso implica que para el 2023 ya tendremos a todos los ministerios habiendo hecho una revisión de su planificación estratégica, de su proceso de trabajo y declarando nuevas plantillas como horizonte, es decir, los puestos que necesitan para atender su negocio, incluso detectando si hay excedencias” para resolver la ecuación del “sobra-falta”, explicó Ramos. Para esa fecha, la nueva carrera administrativa —con ocupaciones definidas y un cierto salario asignado para cada una— se migraría encima de esos ministerios reestructurados.
Salarios y ocupaciones
El capítulo referido al nuevo esquema de ocupaciones y remuneraciones de los funcionarios en el que el gobierno decidió dar batalla política en 2022 busca romper con la siguiente realidad, según el director de la ONSC: “Hoy cada uno gana distinto, y dependiendo de dónde trabaje se le paga por mayor responsabilidad o arrastra diferentes partidas discrecionales dadas por los jerarcas o si su sindicato —en el Ministerio de Transporte hay 11— consiguió cierta compensación para determinada repartición que otro no la logró. Esto pasa en absolutamente todos los ministerios, y existen unas 1.200 compensaciones que desvirtúan completamente la escala salarial, produce inequidades y generan el sentimiento de que no importa lo que un funcionario haga o la carrera administrativa, sino que lo manden a un lugar donde se tiene asignada una mayor compensación”.
Ese tipo de pagos se fueron “desquiciando cada vez más. Y nunca, nunca, nunca se le ha podido poner el cascabel al gato. Ni tampoco identificar ocupaciones en la carrera: la forma de agrupar a los funcionarios es por la cantidad de años de estudio, y a nadie le importó cuál es la tarea que hacen. Así, hoy a alguien que estudió bioseguridad le tengo que pagar lo mismo que a otro profesional que comienza su carrera como escribano o arquitecto; todos entran como A4. ¡Obviamente, después mentimos!: invento compensaciones, o lo hago entrar por la Fundación Ricaldoni o por el PNUD, porque el Estado se termina dando maña para pagar distinto lo distinto, por vías oblicuas. La intención es que una profesión que consideremos que está altamente valorada ya de entrada se pueda pagar más que otra menos valorada”.
Para tratar de resolver ese entuerto, a partir de más de 1.000 entrevistas a funcionarios, se llegaron a identificar unas 120 ocupaciones, de las cuales 20 son de alta conducción. Esa definición de ocupaciones aplicará para los algo más de 20.000 empleados de la administración central, dejando fuera a diplomáticos, policías y militares (con los que hacen un total cercano a 75.000).
Con un software se comenzó a comparar dónde está el empleado ahora y su clasificación con la nueva definición de ocupación; ese testeo ya está pronto para Desarrollo Social y antes de fin de año se terminaría con el resto.
Paralelamente, se están haciendo simulaciones para determinar el salario asociado a esas ocupaciones con la futura carrera. La valoración de cada una se basa en baremos que tendrán en cuenta factores como, por ejemplo, el conocimiento aplicado en la tarea; la responsabilidad; la autonomía en la toma de decisiones; las condiciones de riesgo en el lugar de trabajo (considerando si son contextos críticos o de estrés). Otro componente de “referencia”, pero no determinante, será el benchmarking con el sector privado: “Si estamos de espalda al mercado terminamos contratando por fuera de la carrera administrativa, como se viene haciendo tradicionalmente”. Según el jerarca —un politólogo especializado en gestión pública—, lo analizado hasta ahora permite afirmar que hoy hay en el sector público algunas ocupaciones “sobrevaloradas” respecto al ámbito privado. De hecho, un dato que maneja es que el sueldo de ingreso al Estado de un “peón”, alguien con mínima capacitación, ronda los $ 32.000, y lo comparó con un salario mínimo nacional de $ 17.980.
“Los sectores públicos de todos los países desarrollados se mueven en esta lógica de valorar las ocupaciones. En Uruguay, lo que tenemos hoy es una lógica discrecional, que no va a favor de la carrera y va en contra del funcionario, de las personas”, alegó.
Una reciente encuesta motivacional hecha por la ONSC con apoyo del Banco Mundial —“para saber no qué dicen sus voceros, sino los funcionarios directamente”— expuso el sentimiento de que el sistema de remuneraciones “no refleja el esfuerzo para poder ascender, porque lo que cuenta es que la persona vaya a un lugar donde se paga más, y eso produce un desestímulo brutal por las inequidades que ocasiona”, comentó Ramos. También que las evaluaciones hoy “no sirven para nada. Para evaluar tenés que saber qué hace el funcionario y qué competencia se necesita. Está todo atado”.
“De pique, las compensaciones al grado y al cargo empiezan a incidir porque se pagan distintas dentro del Estado. Y solamente expertos entienden este sistema endemoniado, que hace imposible tener una política de remuneraciones. Lo que hacemos hoy es administrar el desorden a costa de cualquier capacidad de buena gestión”, se lamentó.
La sumatoria de la valoración de cada ocupación determinará el costeo que tendría la migración, en 2023, desde la situación actual. El jerarca aseguró que en esto trabajan “espalda con espalda” con la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP): “Lo que más valora la OPP es que tendremos un Estado con una capacidad de reclutar determinados talentos que hoy no es posible. Y eliminar la sobrepaga a ocupaciones que, por presiones corporativas, consiguieron compensaciones pese a que agregan menos valor que otras”.
Permitirá, si esta reforma prospera, “mirar un recibo de sueldo y ya no encontrar 40 ítems inentendibles asociados al lugar de trabajo… Es un cambio muy fuerte. Es una administración mucho más fácil del sistema, porque las compensaciones se irán muriendo a medida que entre gente nueva”, se entusiasma. “Son reformas de las que dice el presidente que no son para administrar, sino para gobernar. O como decía (el abogado Carlos) Delpiazzo a su manera, es no mirar a un costado la función pública por décadas”.
El director de la ONSC reconoce que hay, también, una necesaria “economía política del cambio” que involucra al Ministerio de Economía y Finanzas asociado al costo fiscal de este capítulo de la reforma. “La proyección que tenemos del neto es un gasto en el período t0, donde nadie pierde salario y en todo caso habrá que acomodar algo, y ahorros en el t1, t2, t3, hasta que se llega a la situación a que se les paga a todos lo que corresponde” según las nuevas ocupaciones, explicó. “Capaz no se puede hacer todo de un saque, en un momento en que comienza la recuperación económica… Tendremos que sentarnos con la ministra y ver qué viabilidad de instrumentación tiene a partir del 2023”.
Nueva carrera
Ramos está conforme con el articulado “muy bien armado” referido a la carrera administrativa que se definió presentar en la Rendición de Cuentas del próximo año “junto con la escala salarial y las ocupaciones bien testeadas”. Surgió de un intercambio con un equipo de especialistas grados 5 en Derecho Administrativo y Constitucional, como el propio Delpiazzo, Cristina Vázquez, Rúben Correa Freitas, Augusto Durán Martínez y Graciela Ruocco. Se tuvo en cuenta a la cátedra para “ser innovadores, pero al mismo tiempo respetando derechos”, explicó.
El texto prevé una categoría de formación, donde el funcionario ascenderá de grado por méritos y antecedentes; en la categoría de especialización lo haría por oposición y méritos. También podrán postularse a un cargo de ascenso dentro de otra ocupación. “Hoy en día la carrera no funciona, está muerta. O sea, de algún modo estamos violando la Constitución, porque dice que las personas deben poder desarrollar una carrera; estamos queriendo darle vigor a la Constitución, donde haya movimiento vertical, pero también horizontalmente”.
Todo esto debe ser parte de una negociación colectiva. “Ya hemos hecho presentaciones a COFE sobre las bases de la carrera y seguiremos teniendo reuniones, en el acuerdo o en el disenso. He sentido críticas muy fuertes, pero no sé basadas en qué argumentos”, deslizó.
Alta gerencia
Para la alta gerencia o administración superior pública, en el proyecto de Rendición de Cuentas actualmente en discusión legislativa se incorporó un artículo que habilitaría a que se pueda concursar porque hoy las designaciones son “a dedo”, ya que “no hay norma, por el vacío legal, hasta que esté la nueva carrera”. Según Ramos, algunos han hecho una “lectura completamente errónea” de esa propuesta.
Hacia delante, la “tendencia va a ser a reducir las jerarquías, como producto de las reestructuras” en los ministerios, estimó.
La intención es que se concurse por las gerencias de áreas y los directores de división —no jefes de departamento, que volverán a la carrera administrativa— para que sean ocupados, en principio, por tres años, renovables por una vez. Aunque todavía quedan detalles por definir, la idea es que esos jerarcas negocien un “verdadero compromiso de gestión” y que sus superiores tengan la obligación de evaluar esos acuerdos, con la posibilidad del cese, indemnizándolos en tal caso con tres meses de salario. En opinión del director de la ONSC, para la “cultura del Uruguay esto es muy radical. Acá partimos de cero y nunca se estableció un compromiso de gestión para una gerencia, no se concursan las gerencias. Es un cimbronazo fuerte”.
“Un ministro me puede decir: ‘¿Me estás poniendo a este, que de repente va a hacer algo que no me gusta y no me lo puedo sacar de encima?’. Eso está, es el Uruguay. Frente a eso hay que persuadir y argumentar que habrá términos de referencia acordados; que será un compromiso de gestión evaluable; y que una mala evaluación da pie a que no se tenga que llegar a los tres años o no se renueve la función. Es todo un tema, cómo se evalúa, qué indicadores de gestión y planificación estratégica se utilizarán, en lo que trabajamos mucho con la OPP. Se trata de tener tableros de control, indicadores, algo que yo había empezado a construir en 2007 y hoy es tierra arrasada en muchos lados”.
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