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Todo análisis de política exterior de un país periférico carente de amplios atributos de poder parte, antes que nada, por analizar cuáles son los principales condicionantes que enfrentan el diseño y su ejecución. Desde variables sistémicas, como su geografía, el tipo de orden internacional y el precio internacional de bienes exportables (commodities), hasta variables domésticas, como el sistema político, el modelo de desarrollo, la cultura y las identidades, han sido algunas de las identificadas y ponderadas por la teoría.
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Cabe señalar que para los países latinoamericanos la discusión no es meramente abstracta, propia del debate intelectual, sino que tiene implicancias prácticas: cómo los hacedores de políticas logran proyectar “poder como autonomía”, es decir, cómo tienen la capacidad de resistir presiones externas frente a un variado tipo de actores (otros Estados, el mercado y organismos multilaterales, etc.).
Para el caso de la República Argentina, en la última década, pero en especial en el último lustro, el principal condicionante que limita el accionar externo y su inserción internacional ha sido su inestabilidad macroeconómica. La acumulación de desequilibrios fiscales y monetarios, los violentos ajustes posteriores, los ciclos de devaluación e inflación y la volatilidad financiera han sido una constante que afecta el relacionamiento con el mundo.
El dato llamativo es que el problema de la Argentina es arregional y atemporal. Si en los años 70 y 80 América Latina sufría el problema inflacionario y de estrangulamiento del sector externo y en los 80 y 90 la región sufrió los embates de la globalización financiera, para la segunda década del siglo XXI existió un aprendizaje en los distintos ministerios de hacienda y en los bancos centrales de cómo lidiar con esos problemas. El más claro ejemplo es que frente a la actual subida (la más acelerada en los últimos 30 años) de los tipos de interés de la Fed no existieron sudden stop ni grandes turbulencias financieras en el vecindario.
Retomemos los efectos sobre la política exterior. Desde 2018 a la fecha, “la agenda del crédito” —negociar con los acreedores externos (bonistas, FMI, Club de París) y buscar nuevas fuentes de financiamiento— ha sido la prioridad número uno, dos y tres. El relacionamiento de la Argentina con el mundo ha estado mediatizado por esta variable, con el agravado de que la regla ha sido desde la necesidad y la urgencia. A partir de la segunda década del presente siglo la geometría de la política exterior argentina se estructuró en tres vértices (relaciones): con Washington, Beijing y Brasilia. En los tres casos la agenda del crédito condicionó la relación y debilitó la posición negociadora.
Con Estados Unidos (EE.UU.), por ser el de mayor cuota en el FMI y por su centralidad en el capitalismo financiero (Wall Street). Desde que el FMI (mediación de Donald Trump) acordó un stand by inédito en su monto (2018), pasando por la negociación, la firma y las revisiones del Acuerdo de Facilidades Extendidas (desde mitad del 2021 a la fecha), la centralidad de la Casa Blanca es indiscutible. La Argentina debe buscar la aprobación y la intermediación de EE.UU. frente al board y el staff del organismo. La dinámica bilateral, interamericana y global está totalmente permeada por esta agenda.
China lentamente se ha convertido en un prestamista de última instancia para la Argentina, misma situación que para Ecuador y Surinam. Desde el 2014, cuando los bancos centrales firmaron el primer acuerdo de swap (refrendado y ampliado por todos los gobiernos), Beijing ha sido un aliado clave para las reservas internacionales del Banco Central de la República Argentina (BCRA). En la reciente visita del ministro de Economía Sergio Massa al gigante asiático se logró aprobar la activación del swap (con una tasa de interés aún desconocida) para poder afrontar pagos en yuanes con el FMI y para cubrir importaciones pagadas en moneda china (bienes provenientes desde proveedores chinos) ante la escasez de dólares en las reservas centrales. Si bien al buró político del Comité Central del Partido Comunista (acreedor) no le interesa condicionar las variables económicas del deudor, la vinculación de cuestiones en una amplia agenda es inexorable. Nuevamente, los desaguisados macroeconómicos han obligado a la política exterior a negociar en la urgencia, afectando cualquier poder negociador.
Con Brasil la situación es paradójica. Desde enero con la llegada de Lula al Planalto, el gigante sudamericano ha tenido la voluntad política de ser otro prestamista de última instancia, pero no ha tenido la capacidad ni el apoyo burocrático en Brasilia. El gobierno de Alberto Fernández ha intentado compromisos del BNDES y de otras entidades financieras para que sirvan como línea de financiamiento de exportaciones y así no usar los escasos dólares que se tienen en el comercio bilateral, pero sin resultados importantes. Lula dijo que el presidente argentino se iba “sin plata” luego de que una comitiva argentina viajara en mayo a Brasilia en búsqueda de fondos. Tampoco la mediación de Brasil vía la flamante presidenta del Nuevo Banco de Desarrollo (NBD Brics) Dilma Rousseff tuvo resultados. Fue imposible que la entidad financiera ícono del sur global pudiese ayudar a Buenos Aires.
Los condicionantes también se observan en el plano de la gobernanza global y regional. Estar sentado en el G20 es un gran privilegio para la Argentina que muchos países de renta media anhelarían. Sin embargo, en las últimas reuniones de ministros de economía y presidentes de bancos centrales como en las cumbres presidenciales, la agenda de la Argentina estuvo focalizada en lograr apoyos para eliminar las sobretasas del FMI, una pelea que, a pesar de obtener espaldarazos, no tuvo éxito alguno. En el plano regional, en los últimos días llamó la atención que un banco multilateral de desarrollo como la CAF apruebe un depósito a plazo corto a la Argentina por 1.000 millones de dólares como financiamiento puente para afrontar un pago al FMI. Buenos Aires necesitó varias llamadas telefónicas para convencer a los países parte de CAF de dicha inusual operación. Más allá de la hermandad latinoamericana en las relaciones internacionales no hay almuerzos gratis.
En el plano bilateral con otros actores estatales la dinámica ha sido la misma. Cuando en febrero de 2022 Alberto Fernández viajó a China, hizo una sorpresiva parada por Moscú. En una coyuntura donde ya soplaban los vientos de guerra, la comitiva argentina fue con una misión central: que Putin autorizara la cesión de los derechos especiales de giro (DEG) que había recibido por la ampliación del FMI en 2021. La visita y las declaraciones del presidente generaron ruido y malestar, además de irse con las manos vacías. En las últimas horas, un país árabe como Catar decidió aceptar —con mediación del FMI— la cesión temporal de DEG a la Argentina para afrontar el pago al organismo. Seguramente, el emir tiene anotado el favor y no dudará en pedir una devolución en alguna temática sensible para los cataríes. Lo que para algunos es diversificación de vínculos y cooperación sur-sur para otros (me incluyo) es la ampliación de una lista de mayor dependencia y vulnerabilidad futura.
La emergencia macroeconómica permanente también es una causa (no la única) de inconsistencias de la política exterior, de pérdida de densidad en las interacciones externas y de un ejercicio errático. Los recursos y el tiempo puestos en apagar los incendios tienen costos. Para dar algunos ejemplos se puede recurrir a este año de “crisis” en Buenos Aires. En distintos foros internacionales (G7, Brics, Celac, ONU), como así también en distintas reuniones bilaterales, Alberto Fernández intentó presentar a la Argentina como solución a la actual crisis alimentaria. Llamó la atención que el Global Forum for Food and Agriculture (GFFA) que se celebró en Berlín a fines de enero no contó con representantes argentinos, ausencia llamativa y preocupante. En dicho foro participaron 64 países (entre ellos, ministros de Brasil, Chile, Colombia, Paraguay y Cuba) y representantes de FAO, OMC, OCDE y BM.
Asimismo, el gobierno ha señalado su inconformidad —por tibia e insuficiente— con la reforma al sistema fiscal internacional que viene llevando adelante la OCDE. Por tal motivo, fue llamativa la ausencia de la Argentina en la Primera Cumbre Ministerial de Latinoamérica y el Caribe para una Tributación Global Incluyente, Sostenible y Equitativa celebrada en julio de 2023 en Colombia, donde se creó una plataforma regional apoyada por la Cepal y con la participación de 16 países de la región para avanzar en reformas en materia fiscal y tributaria.
Por último, en la Cumbre New Global Financing Pact que se desarrolló en París en junio de 2023, en donde se discutió la necesidad de nueva arquitectura financiera, no hubo delegación alguna de la Argentina. Tanto en los organismos internacionales como en el vínculo con las naciones europeas el reclamo de Argentina por una reforma en la arquitectura financiera ha sido nodal. En una mesa donde participaron 40 jefes de Estados, 30 organizaciones internacionales, cientos de ONG y actores del sector privado la voz argentina brilló por su ausencia.
En definitiva, para quien tenga que gobernar a partir del 10 de diciembre los próximos cuatro años en Argentina antes que pensar en diseñar una “gran strategy” de política exterior en un contexto de competencias entre grandes poderes y pugnacidad internacional, la primera gran tarea para la política exterior no estará en el Palacio San Martín (Cancillería) sino en el Ministerio de Economía: ordenar lentamente la macroeconomía, robustecer las reservas internacionales (ingresos de divisas) y recuperar una senda de crecimiento se vuelven indispensables para que la inserción internacional del país no esté condicionada y atrapada por esta variable doméstica. Dejar el fango y pisar tierra firme implica, para la política exterior, alcanzar un piso que gozan los países vecinos y otros de condición periférica. Ponerse en igualdad de condiciones en una carrera peligrosa y zigzagueante como es la pista donde se monta la arena internacional visto desde afuera parece algo sencillo, para la Argentina sería una verdadera gesta y revolución.
* Esteban Actis es doctor en Relaciones Internacionales y docente e investigador de la Universidad Nacional de Rosario.
