La incorporación del patrimonio, que no estaba contemplada antes en el Código Penal, es una de las modificaciones más significativas. También el hecho de que, justamente en esos casos, no sea necesario que exista una agresión física sobre la persona que se defiende.
La alusión a la respuesta “suficiente y adecuada” para impedir el peligro derivado de la agresión sufrida también representa un cambio. Como explicó El País en un artículo reciente, este punto es visto por algunos abogados penalistas como un elemento que genera cierta confusión y que amplía el ámbito en que se puede justificar el delito de quien se defiende. En la redacción anterior, la racionalidad apuntaba con mayor claridad al arma empleada para la defensa.
La nueva redacción también determina de forma más detallada los espacios físicos en que se configura la legítima defensa. Antes contemplaba a quien defendía “la entrada de una casa habitada o de sus dependencias” o a quien “sorprendía a un extraño” dentro de ellas. Ahora se especifica que se consideran dependencias de la casa balcones, terrazas, azoteas, parrilleros, barbacoas, jardines, garajes y cocheras o similares, en las zonas urbanas; y en las zonas suburbanas o rurales “los galpones, instalaciones o similares que formen parte del establecimiento”.
Otras disposiciones de la LUC buscan otorgar mayor respaldo a la Policía, una de las líneas más repetidas por el gobierno como estrategia para mejorar la seguridad pública. El artículo 4, por ejemplo, establece penas de entre seis meses y tres años de prisión a quien se resista físicamente a un arresto habiendo recibido una orden de detención. El 11, por su parte, dice que “el que obstaculice, agravie, atente, arroje objetos, amenace o insulte a la autoridad policial en ejercicio de sus funciones o con motivo de estas, será castigado con una pena de tres a dieciocho meses de prisión”.
La LUC también flexibiliza las posibilidades de tomar declaraciones voluntarias a indagados directamente por parte de la Policía, informándoles previamente de sus derechos (artículo 21). Antes esa posibilidad se restringía a constatar su identidad; si el indagado tenía voluntad de declarar se debía ponerlo a disposición del fiscal o, si algo lo impidiera, tomarle directamente la declaración pero con autorización del fiscal.
Hay otros artículos que amplían el margen de acción de los policías. El 23 y el 24 eliminan para el registro de personas y pertenencias —cuando existan razones fundadas para creer que oculta objetos relacionados con un delito o indicios de que haya cometido un delito o lo vaya a cometer— la obligación de hacerlo por orden de un fiscal o “de darle cuenta inmediata”. A la comunicación a la Fiscalía que antes debía ser inmediata ahora se le pone un plazo de hasta cuatro horas.
Los artículos 45, 49 y 50 refieren al uso de la fuerza, la legitimidad de la actuación policial y la identificación. Señalan que los efectivos harán uso de la fuerza legítima cuando adviertan la inminencia de un daño y que podrán disolver reuniones o manifestaciones que perturben gravemente el orden público; a su vez, toda persona tiene el deber de identificarse cuando la Policía lo requiera y si carece de documentación que acredite su identidad declarada la Policía podrá conducirla a sus dependencias.
Los artículos 63, 64 y 65 facilitan el derecho al porte de armas y el derecho de reprimir delitos flagrantes por el personal policial en situación de retiro, puntos que indirectamente fueron criticados por el exdirector de la Policía Nacional Mario Layera la semana pasada en una carta enviada a Búsqueda.
Más allá del procedimiento policial, otra lógica que sigue la LUC es la de un endurecimiento de las penas para distintos delitos o una mayor restricción a beneficios para reducirlas. En esa línea, por ejemplo, está el artículo 35º, que agrega la rapiña, el copamiento y la extorsión entre los delitos a los que no se aplica la libertad anticipada. También bajo ese concepto están redactados los artículos 75 al 80.
Todas estas nuevas disposiciones abrieron un intenso debate político. Desde el oficialismo son exhibidas como una herramienta clave para el descenso de las cifras de delitos y acusan a la oposición de ponerse del lado de los delincuentes. Los promotores del referéndum, por su parte, deslizan dudas sobre la certeza de las cifras oficiales y el efecto de la pandemia sobre los delitos; sostienen que avalan situaciones de abuso policial contra los ciudadanos y que determinan penas desmedidas que terminan siendo injustas para quienes cometen delitos menores como el narcomenudeo con efectos particularmente negativos en las mujeres (Búsqueda Nº 2.137).
Educación
Junto con la seguridad, la educación fue uno de los principales temas de discusión durante los gobiernos frenteamplistas. La coalición promovió varios cambios de orientación a través de la LUC. La sección educativa es la segunda más numerosa de la ley con 80 artículos, de los cuales el referéndum pone en cuestión a 34. Entre ellos se destacan tres temas principales: los cambios en la gobernanza, el nuevo mecanismo de validación de carreras de formación docente y los nuevos estatutos para funcionarios docentes y no docentes.
Buena parte de las disposiciones modifican diversos aspectos de la Ley General de Educación, aprobada en 2008 durante el primer gobierno de Tabaré Vázquez y cuestionada particularmente por el actual titular del Ministro de Educación y Cultura (MEC), Pablo da Silveira. El Poder Ejecutivo cree central para su gestión hacer una reestructura institucional y de allí que parte del articulado jerarquiza el papel de la cartera.
Los cambios en la gobernanza son quizás los más notorios. El artículo 148 de la LUC eliminó los consejos desconcentrados de los subsistemas (Inicial y Primaria, Secundaria, Técnico Profesional y Formación en Educación). Estos órganos colegiados antes estaban compuestos por tres miembros (dos designados por el Codicen y uno electo por los docentes) y con la aprobación de la LUC se convirtieron en direcciones generales unipersonales, sin representación docente.
Según el gobierno, con la nueva gobernanza se agilizó la gestión, restando burocracia y definiendo las responsabilidades con mayor claridad. Desde los sindicatos y la oposición defienden los consejos con participación docente y consideran que la supresión genera menos intercambio y más problemas.
Al menos dos modificaciones relativas a la obligatoriedad de la educación forman parte central del debate sobre la LUC. El artículo 127 sustituye el 7 de la Ley General de Educación cambiando la mención a la “educación media básica y superior” por la de “educación media” y eliminando la frase: “A tales efectos, se asegurará la extensión del tiempo pedagógico y la actividad curricular a los alumnos de educación primaria y media básica”.
También elimina la alusión a la “obligación” de los padres o responsables legales de los niños de inscribirlos en los centros de enseñanza y observar su asistencia y aprendizaje. La nueva redacción dispone que lo que hay es un “deber” de “contribuir al cumplimiento” de la obligación.
El artículo 140, por su parte, sustituye al 38 de la Ley General de Educación y agrega: “La educación en la primera infancia (hasta los tres años) no es obligatoria. Cuando la educación de tres años adquiera carácter formal, se la considerará educación inicial no obligatoria”. Para el gobierno se trata, en ambos casos, de cambios cosméticos y de técnica legislativa que no generan efectos de fondo. Sin embargo, para quienes alientan su impugnación, estos artículos modifican de forma sustancial “los principios históricos de la educación uruguaya”.
La LUC abre la posibilidad de que se creen nuevos estatutos para docentes y no docentes y que puedan convivir con los actuales. El artículo 193 expresa que el Codicen establecerá el estatuto de sus funcionarios docentes y no docentes, e incluye la posibilidad de crear regímenes especiales para los funcionarios en algunos o todos los centros educativos, “compensaciones o complementos salariales y otros beneficios, atendiendo a circunstancias como la ubicación geográfica del lugar de trabajo, el contexto socio cultural o el cumplimiento de metas”, entre otros asuntos. El Codicen también queda facultado a “disponer condiciones de orden funcional (como el compromiso con una metodología de trabajo o un proyecto de centro educativo) para el acceso o permanencia en un lugar de trabajo”.
Según el presidente del Codicen, Robert Silva, estas medidas buscan dotar a los directores de escuelas y liceos de mayor autonomía para definir la currícula, para elegir a los docentes y la forma de ejecutar el presupuesto de su centro. Hasta ahora, los programas, docentes y recursos se asignan de forma centralizada. Para quienes impulsan el referéndum, este artículo afecta directamente las condiciones laborales de los funcionarios, las remuneraciones y hasta la permanencia y los requisitos en las competencias de los trabajadores. Sobre todo entienden que esta disposición habilita una excesiva discrecionalidad en las decisiones, vulnera derechos, genera inestabilidades en los centros educativos (al convivir más de un estatuto) y condiciona el resultado del desempeño sujeto a orientaciones políticas.
Los promotores del referéndum también argumentan que varios artículos promueven un avance de la esfera privada sobre la educación. Un ejemplo es el artículo 151, que habilita a que las autoridades del Consejo Directivo Central (Codicen) de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) puedan provenir del ámbito privado, eliminando la disposición de que deben haber actuado en la educación pública por un período mínimo de 10 años. En cuanto a los espacios de coordinación, los artículos 172 y 185 integran a las comisiones departamentales de Educación y a la comisión coordinadora de Educación un representante de las universidades privadas
Otra de las áreas en que la LUC introdujo cambios fue la formación docente, por medio de la generación de un nuevo mecanismo de validación de carreras para que los títulos reciban el carácter universitario (artículo 198). Allí el gobierno plantea una alternativa a la universidad de la educación, una iniciativa planteada varias veces sin éxito por diferencias sobre la eventual gobernanza de ese nuevo ente autónomo. Con la LUC se habilita el camino de “la doble titulación”, que en los hechos implica que el MEC reconozca el carácter universitario de títulos emitidos por una institución no universitaria como la ANEP. Desde la oposición y los sindicatos docentes no ven esta alternativa como una solución definitiva a su demanda “histórica” e insisten con la idea de la creación de una universidad que emita los títulos (Búsqueda N° 2.121).
Inteligencia, adopciones, colonos
Entre los artículos que forman parte del referéndum hay tres que refieren a la Secretaría de Inteligencia Estratégica del Estado. Uno de los aspectos más cuestionados es la potestad de ese organismo de clasificar información como “secreta” (artículo 125). Además, según el artículo 126, a diferencia de la información reservada y la restringida a las que un indagado, imputado o acusado puede acceder por orden de un juez, la información secreta queda exceptuada de esa posibilidad.
En un breve capítulo de solo cuatro artículos la LUC promueve modificaciones en el régimen de adopciones. El espíritu de las normas es el de acelerar los procesos y evitar las demoras generadas por las evaluaciones del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU).
En concreto, los artículos 403 y 404 que el referéndum pone en cuestión establecen que la Justicia, con informes fundados del Instituto Técnico Forense o equipos técnicos de los juzgados especializados en la materia, pueda otorgar la adopción a una familia sin haber pasado por el proceso de selección del INAU.
En 2021 el INAU cerró el año con su mayor registro de adopciones concretadas (125) y para su presidente, el nacionalista Pablo Abdala, esto se dio “en todo y en parte” como “consecuencia de la LUC”.
“Hay 19 casos que se concretaron por la vía legal que no se hubieran podido gestionar, y sabemos que hay otros pedidos de adopción que se están gestionando. Es una buena señal que prueba que el procedimiento funciona y donde los jueces deben resolver con certeza”, dijo Abdala (Búsqueda Nº 2.161).
Sin embargo, quienes pretenden su derogación aseguran que estos cambios debilitan los controles. La diputada frenteamplista Cristina Lustemberg advirtió que se está dando “un retroceso” y que se “fragiliza” el rol del Estado como garante para los menores. Para la legisladora, estos dos artículos vulneran el estudio que requiere una familia en el Registro Único de Adoptantes, y atenta contra la obligación del Estado de asegurarse de que la familia de los menores perdió la capacidad para criarlos.
Respecto al Instituto Nacional de Colonización, algunas de las modificaciones más cuestionadas son las nuevas excepciones a la obligación de los colonos a habitar y trabajar en los predios. El artículo 358 de la LUC dice que es posible no cumplir con esa condición si estuvo radicado allí por un plazo mínimo de 10 años, si acredita haber cumplido con el plan de inversiones comprometido o si invoca razones fundadas de salud, educación o trabajo.
La situación del senador de Cabildo Abierto Guido Manini Ríos y la ministra de Vivienda, Irene Moreira, a quienes una inspección oficial de Colonización señala como colonos propietarios y sostiene que incurrieron en algunas irregularidades, intensificó el debate político en los últimos días.
