Davrieux estuvo en una división de estadísticas dependiente del Ministerio de Economía antes de pasar a la OPP, en 1973. Fue director de esa repartición en los dos gobiernos de Julio María Sanguinetti (1985-1990 y 1995-2000) y en el período de Jorge Batlle (2000-2005). Durante su gestión, pero también antes y después, hubo distintos intentos de reforma del Estado que oscilaron entre el fracaso, los resultados incompletos o, según los gobernantes actuales, una acumulación de cambios —administrativos, regulatorios, institucionales, generalmente menores— que han logrado transformaciones en distintas áreas del sector público. “Estamos haciendo una verdadera reforma del Estado, silenciosa, desde adentro de los ministerios. En vez de hacerla macro, en un Estado al que no se le puede dar una anestesia para poder cambiarlo, se lo trata como a un paciente ambulatorio”, comparó, en diálogo con Búsqueda, el director de la Oficina Nacional de Servicio Civil, Alberto Scavarelli.
En los noventa, bajo el gobierno blanco de Luis Alberto Lacalle, empezó a incorporarse el expediente y la firma electrónica, al mismo tiempo que se extendía el uso de las computadoras cuya compra autorizaba una comisión instalada en el séptimo piso del Edificio Libertad, entonces sede del Poder Ejecutivo.
“Ahora se han introducido muchos más registros —que después nadie mira— de los que fueron eliminados”, opinó el exdirector de la OPP. Valoró como positiva la creación de algunas unidades reguladoras de mercados específicos, aunque consideró que su actuación no debería generar “más trámites”.
Tamaño.
Davrieux marca como parte del “éxito” de la reforma de los noventa la reducción de la plantilla de servidores públicos. Según dijo, en años más recientes no siguió bajando —en proporción del total de ocupados— en parte porque se amplió la oferta de mano de obra, sobre todo al volcarse más mujeres al mercado.
Precisamente, la cantidad de personas que trabajan para el sector público, ya sea como funcionarios presupuestados o en otras modalidades de contratación, es uno de los indicadores utilizados para dimensionar el Estado.
El primer censo de funcionarios públicos, efectuado el 27 de agosto de 1969, contabilizó algo más de 231.000. Representaban casi 23% de los activos en ese año.
Luego el servicio civil fue creciendo lenta pero sostenidamente. En 1986 la plantilla rondaba los 261.000 (incluyendo a los que trabajaban para la administración central, los entes autónomos y servicios descentralizados, y a los gobiernos departamentales). Una misión de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) reportó en un informe en esos años que dicho incremento no fue “de modo alguno espectacular. Es cierto que no se había reducido el tamaño de la burocracia estatal, como en cierto momento se había prometido hacer, pero un aumento del 8,7% en 17 años no parece excesivo, sobre todo si se toman en cuenta los 10.073 funcionarios reintegrados a la administración en 1985 y 1986. Tal vez sí se pudiera considerar excesivo el número de funcionarios públicos si se los compara con el total de la población económicamente activa, o con la de asalariados del sector privado, proporción que es sin duda más alta que la que se registra en una mayoría de países de América Latina”, agregaba en ese documento.
La misión de la OIT subrayaba, además, que algunas de las empresas comerciales e industriales del Estado eran “individualmente los empleadores más importantes del país” a mediados de los ochenta. UTE tenía 11.137, AFE 8.960, Antel 8.495 y Ancap 6.909, por ejemplo.
En las décadas siguientes la plantilla pública fue achicándose, producto de políticas de racionalización administrativa, retiros incentivados y la prohibición de proveer vacantes. A fin de 2016 había unos 285.700 funcionarios públicos y vínculos de no funcionarios, según estadísticas procesadas por la Oficina Nacional de Servicio Civil. Representaban 17,4% de todos los ocupados.
Esa dependencia está empezando a relevar también a los empleados de las sociedades anónimas en las que el Estado es accionista mayoritario, así como en las instituciones de derecho público no estatal, figuras que se han extendido en los años recientes. Según Scavarelli, eso sacará a luz una situación que hoy no se conoce a cabalidad y que, a su juicio, tiene relevancia pues involucra dineros públicos.
¿Expansión de las funciones o burocratización? A lo largo del siglo pasado las dos respuestas eran válidas, en parte porque el Estado actuó como “amortiguador del desempleo estructural” y por el “papel clientelístico” del trabajo en el sector público, si bien ello varió en distintos períodos, afirman los autores del libro ¿De quiénes, para quiénes y para qué? Las finanzas públicas en el Uruguay del siglo XX, publicado por el Instituto de Economía de la Facultad de Ciencias Económicas estatal.
Otra medida del tamaño del aparato estatal la da cuánto gasta.
Si se considera el gobierno general (sin incluir a las empresas públicas), el gasto presupuestal pasó de representar 25% del Producto Bruto Interno (PBI) en 1978 a 37,5% en el 2000, según estadísticas contenidas en esa publicación. En años más recientes ese ratio se ubicó en torno a 33% del PBI, según datos del Ministerio de Economía y Finanzas.
El Instituto Fraser incluye en su índice de Libertad Económica una medida del “tamaño del gobierno” que combina el consumo del sector público, las transferencias y subsidios, así como las inversiones y empresas estatales. Lo resume en valores de 0 a 10, donde los más altos indican una dimensión relativamente pequeña, interpretada por ese think thank como favorable para una economía capitalista. Uruguay figuró con un índice de 6,72 en 1970, 6,33 en 1980 y 7,67 en 1990, pero luego bajó a 7,10 en 2000 y a 7,05 en 2005. En las administraciones del Frente Amplio osciló entre 7,12 y 7,39, lo que indicaría que el gobierno se achicó.
Estado digital.
Con los avances tecnológicos, la función pública fue cambiando en las últimas décadas. Para la desburocratización del Estado y el manejo de datos ello tuvo efectos “muy importantes”, evaluó Davrieux.
Las primeras computadoras en organismos públicos uruguayos datan de los sesenta, pero entonces su uso todavía no era generalizado.
La digitalización en el Estado hizo más eficientes los procesamientos de datos y trámites.
Una computadora de gran capacidad para la época instalada en el cuarto piso de la Facultad de Ingeniería, fue clave para completar el procesamiento del Censo de población de 1963; hubo que trasladar hasta allí toneladas de fichas Hollerith —las tarjetas perforadas con las que se recopiló la información censal—. Ese equipo informático “pasaba en media hora lo que antes llevaba una semana”, comentó Davrieux.
Recordó como otro hito la incorporación por parte del Banco de Previsión Social de tres torres de computadoras que permitieron procesar la información de los aportantes cuando se reformó en 1996 el sistema jubilatorio. Altos como basquetbolistas y de color negro, esos equipos eran conocidos por algunos como los “jugadores de la NBA”.
“La reforma de la seguridad social no se podía haber puesto en marcha sin el profundo cambio tecnológico que se instrumentó, convirtiendo al BPS en el organismo estatal más avanzado en el Uruguay en cuanto a informática”, señaló a Búsqueda Juan Berchesi, quien presidió ese organismo entre 1995 y 1998. “La revolución de la reforma no fueron las AFAP, como muchas veces se dice, sino la creación de las cuentas individuales y la recaudación nominada”, dejando atrás el cobro de aportes de las empresas que iban como a una “caja negra”, añadió.
Ahora, cada año, el Estado compra al menos 3.000 laptops y 14.000 computadoras de escritorio, según un estudio hecho para su Agencia de Compras y Contrataciones. No existe un inventario del equipamiento informático total.
“El estereotipo del servidor público desmotivado y resistente al cambio, que trabaja en entidades gubernamentales alejadas de las expectativas sociales, y responsables de procesos engorrosos y onerosos, es una imagen largamente diseminada por siglos” en las sociedades latinoamericanas. Sin embargo, la innovación “se ha fortalecido en las últimas décadas como respuesta necesaria” en el sector público, afirman Pedro Farias y Miguel Porrúa, especialistas del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en modernización del Estado en el documento Gobiernos que sirven: innovaciones que están mejorando la entrega de servicios a los ciudadanos, publicado en 2016.
Según encuestas sobre la interacción con el Estado a través de Internet realizadas por la Agencia para el Gobierno Electrónico y la Sociedad de la Información y el Conocimiento (Agesic), el año pasado 38% había descargado archivos y formularios, 29% tramitó certificados o hizo reservas de consultas y 8% pagó tributos. Esos porcentajes vienen aumentando.
En otro estudio reciente del BID se evaluó la percepción de la gente sobre seis de los trámites más frecuentes frente al Estado (beneficio por discapacidad, solicitud de cita médica, denuncia de robo, partida de nacimiento, renovación de la cédula de identidad e inscripción en la escuela pública). En un rango de 1 a 10, los uruguayos asignaron un puntaje de 5,1 a la “satisfacción” con el servicio.
Según Naciones Unidas, Uruguay presenta un índice de desarrollo del gobierno electrónico que lo sitúa a la cabeza en América Latina y el Caribe. Y no está lejos del promedio de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico. La administración de Tabaré Vázquez ha prometido terminar el período digitalizando la totalidad de los trámites.
