En Uruguay, la desigualdad dentro de su territorio es relativamente baja: el Producto Bruto Interno (PBI) per cápita del departamento más rico es poco más del doble que en aquel más pobre, una situación que lo asimila en mayor medida a los países de la OCDE que a los latinoamericanos. Aun así, desde la perspectiva departamental, las finanzas de sus administraciones muestran desbalances. “Si se procura que las transferencias intergubernamentales contribuyan a la equidad y a la cohesión social, es importante que los mecanismos” tengan un “sesgo redistributivo”.
Ese enfoque lo plantean economistas del Laboratorio Fiscal y Tributario del Centro de Investigaciones Económicas (Cinve) en un reciente documento elaborado en el marco de un convenio con la Intendencia de Maldonado como aporte a la discusión de una revisión del esquema de transferencias desde el gobierno nacional a los departamentales. Aunque con un enfoque más acotado, esa es una cuestión que por estos días se encuentra en la discusión política.
El jueves 23, el Congreso de Intendentes votó por unanimidad una fórmula para distribuir el Fondo de Asimetrías —una transferencia del Poder Ejecutivo de $ 250 millones anuales creada en el Presupuesto Nacional 2020-2025— con la intención de que sea incluida en el proyecto de Rendición de Cuentas que hoy, jueves 30, irá al Parlamento. Según informó la diaria el viernes 24, el acuerdo supone que de los $ 1.000 millones previstos para el quinquenio el 20% se distribuyan entre todos los departamentos según las alícuotas vigentes y el resto se reparta entre 14, dejando afuera a Montevideo, Canelones, Maldonado, Colonia y Soriano, según criterios de población, superficie, necesidades básicas insatisfechas y promedio de salarios. Ese esquema beneficiaría sobre todo a Cerro Largo, Rivera, Treinta y Tres y Artigas.
“La Ley de Presupuesto establece que si no hay cambio de alícuotas no hay distribución del Fondo de Asimetrías. Si ellos proponen una cosa distinta y quieren repartirse la plata sin que haya alícuotas nuevas, hay que modificar la ley”, declaró en la diaria del martes 28 Benjamín Irazábal, subdirector de Planeamiento y Presupuesto (OPP), refiriéndose al planteo de los intendentes.
El documento del Cinve —al que accedió Búsqueda— tiene un abordaje amplio y pretende “servir de base para futuras adecuaciones del sistema de transferencias intergubernamentales, atendiendo simultáneamente consideraciones de equidad y de eficiencia, e incorporando algunas dimensiones de economía política” para “asegurar la viabilidad de las propuestas reformistas”. La “estructura consolidada” del sistema y “la ausencia de controversias fundamentales” sobre su funcionamiento “no deberían considerarse como argumentos para ocultar que existen oportunidades para mejorar la asignación de recursos públicos entre las diferentes instancias de gobierno y que el actual diseño de algunos de los componentes (…) merece ajustes y mejoras”, alegan Fernando Lorenzo, Gustavo Viñales, Juan Pablo Jiménez, Fedora Carbajal y Rafael Mosteiro.
Y, en clave de economía política, señalan que para cumplir con “los tres objetivos principales” a perseguir con los eventuales cambios —equidad, eficiencia y autonomía— serían necesarios “acuerdos amplios y duraderos”. Añaden que una eventual modificación de la distribución actual de los recursos generaría departamentos “ganadores y perdedores”, y para evitar disrupciones en la provisión de bienes públicos por parte de los gobiernos proponen pactar un período de transición y fijar mecanismos de compensación que suavicen el impacto sobre los presupuestos. En ese sentido, señalan que el condicionamiento establecido para la utilización de la partida del Fondo de Asimetrías, que implica que los acuerdos sean alcanzados durante el presente año, puede llevar a definiciones que causen controversias políticas que “después serían difíciles de corregir. Para evitar que ocurran situaciones de este tipo, en ocasión de la próxima discusión parlamentaria de la Rendición de Cuentas 2021 podría definirse que los recursos del Fondo de Asimetría se asignaran a partidas que favorecieran a aquellos departamentos que, seguramente, resultarían ganadores en el caso en que fueran determinadas las alícuotas de distribución solo a partir de la actualización de los indicadores utilizados en la actualidad. Esto implicaría que el Fondo de Asimetría dejara de ser concebido como un mecanismo para ‘compensar a los que pierden’ y que los recursos de este fueran aplicados a aumentar la asignación a aquellos departamentos sobre los que existe acuerdo respecto a que ‘sin duda ganarían’ si se procediera a la actualización de los montos de las transferencias correspondientes al artículo 214 de la Constitución de la República, aplicando los actuales indicadores”.
Presión y disparidad fiscal
Los gobiernos departamentales se financian en mayor o menor medida con recaudación propia y con el dinero que les pasa el Poder Ejecutivo, un mecanismo de transferencias previsto en la Constitución que se complementa con instrumentos como el Fondo de Incentivo para la Gestión de los Municipios, el subsidio al Alumbrado Público, Caminería Departamental, el Fondo de Área Metropolitana, el gasto de administración del Sucive (patente de rodado) y la Ley de Remates y Semovientes (que son, estrictamente, gastos o renuncias fiscales que hace el gobierno central en favor de los departamentales). Los recursos previstos en los artículos constitucionales 214 y 298 son los más importantes (88% del total transferido a las intendencias).
Conforme al estudio, la presencia de centros urbanos de mayor dimensión y densidad poblacional, así como los niveles de ingreso per cápita, determinan, en buena medida, la importancia relativa de los distintos departamentos en el monto total de recursos presupuestales ejecutados. Montevideo es el que tiene mayor peso y concentra algo más de un tercio del total, seguido por Maldonado y Canelones (alrededor del 10% ambos). Los demás 16 departamentos representan entre el 1,5% y el 4,2% del total.
En general, los rubros de los egresos que inciden mayormente en el gasto departamental total son: alumbrado, transporte y caminería departamental; los de carácter administrativo; los vinculados a los municipios y a la descentralización; y los que se vinculan con el medio ambiente y el saneamiento.
Los economistas del Cinve calcularon la presión fiscal departamental como el cociente entre los ingresos tributarios propios de los gobiernos departamentales y el PBI de cada departamento: la mínima es la de Treinta y Tres con 1,42% y la máxima en Maldonado (5,22%).
También estimaron un indicador de “disparidad fiscal”, definido como la diferencia entre las necesidades de gasto y la capacidad fiscal (los ingresos propios, per cápita, recaudados de cada departamento, como aproximación al esfuerzo fiscal de los hogares de cada departamento), que, con limitaciones, permite evaluar las transferencias “no condicionadas” provenientes del gobierno central en términos de sus efectos niveladores. Maldonado es un caso extraordinario por el valor negativo de su indicador de disparidad fiscal; eso refleja una situación en que los ingresos propios se encuentran por encima del gasto promedio nacional ejecutado por los gobiernos departamentales. En el otro extremo se encuentra Treinta y Tres, y con valores muy próximos también están Rivera y Cerro Largo, que presentan los mayores niveles de disparidad fiscal (sus propios ingresos le alcanzarían para financiar apenas un tercio de las necesidades del gasto departamental promedio del país).
Por otro lado, los investigadores del Cinve elaboraron varios modelos econométricos para analizar la posible influencia de un conjunto de factores económicos, sociales e institucionales en la dinámica de las finanzas de los gobiernos departamentales, con datos entre 2011 y 2019, incluyendo variables cualitativas que capturan la eventual influencia del “alineamiento político-partidario” con el gobierno nacional y la alternancia de los partidos en la conducción departamental.
Aportes para un rediseño
Para los autores, en el transcurso de las dos últimas décadas el funcionamiento del sistema de transferencias intergubernamentales de Uruguay aportó “mayor previsibilidad a la gestión fiscal y financiera de los gobiernos departamentales” al “limitar la discrecionalidad” en los flujos. También contribuyó a la estabilidad en las relaciones de estos con la administración central.
Sin embargo, la importancia cuantitativa de las transferencias es “notoriamente heterogénea entre departamentos” y para algunos representan una “proporción muy significativa del total de recursos presupuestales asignados anualmente”, señalan. Y agregan, paralelamente, que la contribución del sistema de transferencias al proceso de descentralización “ha sido positiva, pero limitada”.
Al referirse a los posibles cambios, en lo que refiere a las transferencias realizadas según el artículo 214 de la Constitución, y dada la magnitud de los montos “condicionados”, los autores observan que el “desafío más importante se vincula con la posibilidad de separar, por un lado, las asignaciones que persiguen un objetivo claro de devolución, de los que contribuyen al objetivo de redistribución, asociados para asegurar un nivel de provisión adecuado de bienes públicos locales. En el caso del Fondo de Desarrollo del Interior (artículo 298 de la Constitución) parece razonable que el mecanismo funcione como una herramienta de transferencia de capital, condicionada al desarrollo de proyectos de alto impacto regional o local, en los departamentos del interior del país”.
Plantean que los indicadores aplicados a partir de la ley del año 2000, referidos a superficie, población, inversa del PBI por habitante y porcentaje de hogares con carencias en las condiciones de vivienda, obtenidos del Censo de Población 1996, “no necesariamente miden bien, ni informan de forma adecuada acerca de las áreas de gestión o de las competencias propias de los gobiernos departamentales”. Desde el punto de vista conceptual, señalan, lo más conveniente para capturar las necesidades de gasto público departamental asociadas a rasgos de la estructura poblacional y territorial de los departamentos sería elaborar un indicador sintético que incorpore información (actualizada), entre otras, sobre población que reside en centros urbanos de diferentes dimensiones, cantidad de personas que viven en el medio rural, superficie de las distintas ciudades o poblaciones y dimensión física de la red vial cuyo mantenimiento se encuentra a cargo de las intendencias. Adicionalmente, y de ser posible, debería incorporar estimaciones de crecimiento o decrecimiento demográfico de mediano plazo (vía nacimientos/muertes o migraciones internas) teniendo en cuenta los desafíos que ello implica en cuanto a la provisión de bienes y servicios públicos.
Del mismo modo, entienden que un sistema de transferencias como el vigente amerita considerar dimensiones relativas al bienestar económico y social de la población: el nivel del PBI per cápita o el ingreso medio de los hogares corregido por poder de compra departamental, como medidas sintéticas de bienestar material, son una alternativa, aunque un indicador más comprehensivo como el Índice de Desarrollo Humano “aportaría riqueza sobre otros factores socio-económicos que inciden en la calidad de vida” en cada departamento, más allá de que la información utilizada para la estimación de este indicador poco, o nada, tiene que ver con las áreas de gestión de los gobiernos departamentales. También abogan por considerar indicadores sobre necesidades básicas insatisfechas o carencias en materia de vivienda.
Para los autores, el sistema de transferencias a las intendencias y los otros órganos de gobierno debiera utilizarse, también, para “propiciar el fortalecimiento de capacidades fiscales y financieras” de esas administraciones a partir de “compromisos firmes, tanto en lo que refiere a la utilización eficiente y responsable de sus potestades tributarias como en lo relativo a la sostenibilidad de las finanzas departamentales”.
