“Hay herramientas bastante precarias. Algunos tienen algún sistema auxiliar. La mayoría trabaja con planillas. El otro día pasó algo casi anacrónico. Un organismo planteó que tenía algunos archivos y muchas cosas en DOS. Yo no podía entender que eso estuviera pasando hoy, en Uruguay, 2018. ¡Y esto fue la semana pasada! A veces los organismos, con mucho esfuerzo, tienen que hacer cosas que desvían el esfuerzo de donde debería estar: en el análisis, en la evaluación de la información, y no en la construcción de los datos básicos para ver dónde estamos parados”.
Ese relato, realizado en un reciente encuentro sobre gestión de los dineros públicos por el director de la Unidad de Presupuesto Nacional del Ministerio de Economía (MEF), Michael Borchardt, fue acompañado de una enumeración de los avances logrados en esta área —se pasó de un control fiscal de caja a uno basado en presupuesto, se fortalecieron las auditorías, se desarrollaron sistemas específicos— y de un intento por contagiar ánimo a la audiencia, la mayoría funcionarios involucrados con el manejo presupuestal, frente a un proceso que está a medio camino. “Estamos construyendo los cimientos para que una mejor gestión pública sea posible”, remató el economista, apodado Bundesbank, el banco central alemán con fama de estricto.
En la gestión cotidiana de los dineros públicos —que hoy son deficitarios en unos US$ 2.300 millones anuales, equivalentes a 3,9% del Producto Bruto Interno— sigue habiendo ineficiencias que, en la administración central, no solo responden a rezagos tecnológicos. Cambiar un sistema informático “es la parte fácil. Lo difícil es cambiar la forma como se hacen las cosas”, admitió Borchardt.
En estos días el MEF firmará el contrato de adjudicación para la implantación de un nuevo Sistema Integrado de Información Financiera —el SIIF 2—, con el que sus autoridades esperan poder dar un salto en eficiencia. Pero para el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), financiador del proyecto, eso no resolverá todos los problemas en la gestión financiera pública, que son varios.
Con la firma de esa adjudicación se cerrará un proceso licitatorio que se inició a mediados de 2017 y que fue ganado por el consorcio Bull Uruguay S.A.-Sistemas Informáticos S.R.L., entre cinco ofertas presentadas. El contrato, financiado con fondos aportados para el Programa de Modernización de la Gestión Financiera Pública acordado con el BID, es por hasta US$ 10,4 millones.
El SIIF 2, gestionado desde la Contaduría General de la Nación, será adoptado por fases en 36 meses; durante ese proceso se trabajará simultáneamente con el sistema actual, para no hacer “un corte” y evitar “riesgos”, explicó a Búsqueda una fuente del MEF. Para 2020 está previsto que queden operativos los módulos de tesorería (cobros, registro de ingresos y pagos) y de presupuesto. De esa forma, el Presupuesto quinquenal del próximo gobierno se implementará por completo bajo la nueva versión del sistema.
Esta reingeniería dará mayores potencialidades para la gestión financiera. Una de las ventajas es que permitirá el manejo de “multimonedas”; en ese sentido el sistema actual “complica bastante”, dijo el informante. Otra será la “visibilidad” de varios ejercicios presupuestales a la vez —y no solo el presente—, facilitando la planificación a futuro y la “inteligencia de negocios”, añadió. En suma, dijo, el SIIF 2 permitirá “conseguir datos para tomar decisiones y planificar” la presupuestación y la ejecución de gastos de mejor manera.
El nuevo SIIF usará software libre, con lo que el gobierno se libera del licenciamiento actual y baja costos.
“El problema”
Pero el cambio de sistema no es la panacea.
En ese sentido, se encuentra próximo a aprobarse otro programa con el BID: prestará US$ 17 millones y el gobierno aportará US$ 3 millones al proyecto, que buscará aumentar la eficiencia de la gestión presupuestaria y financiera.
Un documento del organismo, preparatorio de esta nueva línea, diagnostica varias “carencias” y “deficiencias”.
Describe que el gobierno implementó o mejoró sistemas de información y de gestión en las áreas de formulación y ejecución presupuestaria, contabilidad pública, tesorería, auditoría, catastro, deuda y proyectos de participación público-privada. También en relación con los recursos (financieros, humanos y bienes materiales) en distintas entidades de la administración central y organismos descentralizados. Pero bajo el apartado en que presenta “el problema” a resolver, indica que “sin perjuicio de las mejoras concretadas o en vías de hacerlo, los instrumentos desarrollados para apoyar la gestión presupuestaria y financiera todavía “no han logrado plasmarse plenamente en una disponibilidad y uso de información que contribuya al manejo más eficiente de los recursos públicos”. Eso se refleja en parte en que “tanto la programación presupuestaria realizada al inicio del ejercicio fiscal como el proceso de retroalimentación de la misma con datos de la ejecución, tiene carencias y no siempre se adecua a las necesidades de planificación global del presupuesto y por ende, del resultado fiscal y de la previsión de financiamiento”. Tal situación “dificulta la gestión de los ejecutores pues no siempre cuentan con la información adecuada para la toma de decisiones en cuanto a la adopción de acciones de mejora de eficiencia del gasto”.
“Todo ello incide en la optimización del uso de los recursos asignados. Esta problemática abarca un universo de 196 unidades organizativas y 96 programas presupuestales pertenecientes a la administración central y a los organismos descentralizados, las cuales representan algo más del 50% del presupuesto nacional. Lo anterior se evidencia, en parte, en que subsisten divergencias entre lo presupuestado anualmente y lo efectivamente utilizado (del orden de 4,5% del presupuesto en 2017)”, añade el BID. Los últimos datos de la Contaduría muestran que el gasto de funcionamiento e inversiones ejecutado en los primeros nueve meses del 2018 fue de 55% de lo asignado, y con algunos incisos —ASSE, Ministerio de Turismo, Universidad Tecnológica— rondando el 40%.
El análisis cuestiona que en el ámbito de la gestión presupuestaria es “escasa la consideración de información sobre desempeño institucional en la toma de decisiones relativa a la asignación y ejecución” del gasto, “tanto a nivel de los organismos esta tales como del propio MEF. Esto se debe a deficiencias en la disponibilidad de información y en las capacidades para su utilización. A pesar de la promoción de sistemas integrados de información y gestión en diversos organismos, tanto la producción como el uso de datos e informaciones generadas en los nuevos sistemas es todavía incipiente”.
Hacer una gestión presupuestaria eficiente implica realizar una “estimación realista de las necesidades financieras anuales”. Ello requiere de datos acerca de la “cantidad y características de los servicios a prestar, así como de sus costos”, pero hoy los mismos solo se encuentran “parcialmente” disponibles; la información está “fragmentada dentro de cada organismo”, advierte el BID.
Estrategia gradual
Por otro lado, según su diagnóstico, en otros ámbitos de la gestión financiera pública existen “deficiencias y oportunidades de mejora a nivel del órgano rector, en áreas diversas tales como los procesos de pagos de obligaciones, acciones de control y auditoría, registración contable, bases de datos catastrales y mecanismos de financiamiento público no tributario (deuda pública y proyectos público-privados o PPP).
Además, al no estar alineada aún la contabilidad con los estándares de Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público, los datos disponibles no permiten una “visualización completa de la situación fiscal y por ende, no facilita la toma de decisiones a nivel gerencial”. Sobre ese punto, el banco señala que el SIIF 2 “introducirá avances relevantes en la registración”, pero no “resolverá por sí solo todos los aspectos” relativos a dichos estándares.
Sobre el sistema actual, Borchardt reflexionó: “(…) Es de 1999 y no ha sufrido cambios. A veces le pedimos al SIIF mucho más del objetivo, que es de registración y control presupuestal, no de gestión. Pero como es lo único que tenemos, le pedimos más de lo que puede dar”.
El BID también advierte un “desaprovechamiento de las posibilidades que ofrecen las tecnologías de la información para apoyar las actividades de control y auditoría conferidas al MEF, así como también para la gestión de las bases de datos de bienes inmuebles (viviendas, edificios comerciales e industriales, predios en general)” para respaldar el “funcionamiento del sistema tributario”.
Y en lo atinente a la gestión de la deuda pública, observa que existe una “limitada utilización de la información disponible” para tener una distribución más balanceada de la base de inversores que compran títulos públicos, que son en particular de Estados Unidos y Uruguay. Esa concentración implica una “señal de dependencia respecto de la situación macroeconómica en esos países”, advierte en el documento.
Respecto de las PPP, consigna que en virtud de que los emprendimientos se encuentran mayormente en etapas tempranas de implementación, la unidad del MEF responsable de su supervisión “aún no ha desarrollado las capacidades para el control y monitoreo” en la fase de posconstrucción (operación) de los mismos.
Borchardt dijo que la “estrategia” que lleva adelante el gobierno es desarrollar sistemas “descentralizados” pero interoperables, a la vez que “flexibles”, con prestaciones específicas como la formulación presupuestal o la gestión de los organismos. “Antes se recurría a sistemas monstruos”, señaló. La que está en curso es, además, una estrategia gradual: “Posiblemente podríamos ir más rápido, pero podría no ser sostenible el cambio”.
