—En la campaña electoral de 2019 el grupo Mejor Gestión analizó dónde se podían obtener mejoras de la eficiencia. Hubo un documento emitido por el Banco Interamericano de Desarrollo, Mejor gasto para mejores vidas, que hablaba de un concepto al que Azucena (Arbeleche) le dio mucha relevancia, que era la eficiencia asignativa: cómo se asignan los recursos públicos. Ahí se pone de manifiesto el carácter incremental que tienen los presupuestos en el Estado —“quiero todo el dinero que venía asignado, y además quiero más”—, sin obligarnos a la revisión de si realmente estamos haciendo todo lo posible con los recursos que ya se contaban. ¿Qué podíamos mejorar? Una fue el potencial que generaba la Auditoría Interna de la Nación (AIN), porque un montón de informes mostraban riesgos o situaciones a mejorar en las organizaciones públicas pero que tenían muy escaso efecto.
Vimos también el análisis presupuestal. Y lo otro, que era un enfoque más claro hacia el cumplimiento de los compromisos con la ciudadanía, empezamos a manejar el concepto de centro de gobierno; alguien muy próximo al presidente que hiciera un seguimiento de lo que, después, en la estructura del Estado, con todo su peso e inercia, es muy difícil movilizar. No inventamos la rueda: en 1916, en plena Primera Guerra Mundial, los ingleses habían hecho un centro de gobierno; nosotros tomamos las buenas prácticas recomendadas en documentos de la OCDE y esto fue lo que se presentó como la Amepp. En aquellas charlas, Azucena me decía: “Odizzio, esto va a servir para mejorar la gestión del gasto”. Bueno, ese no es exactamente el cometido de un centro de gestión de gobierno, pero yo lo tomo como un compromiso con ella de cómo poder mejorar la gestión del gasto.
—En aquella campaña los blancos hablaban de ejecutar un “shock de austeridad” que bajaría el gasto en US$ 900 millones anuales. Arbeleche tenía planillado cada renglón de posibles ahorros.
—La verdad, ese número no lo tengo. Pero sí hubo importantes economías que fueron fáciles de proyectar y fueron, después, posibles de medir, como el tema del ingreso de funcionarios (el tope de cubrir solo una vacante por cada tres generadas decretado por el gobierno de Lacalle Pou en 2020).
En esa planilla había mejoras en la ejecución de la obra pública. En el ministerio (de Transporte y Obras Públicas) no sé si hay una medición, pero la calidad de la obra también es una economía, por cómo se planifica y contrata. También hubo un manejo más eficiente con el cambio en la modalidad de financiamiento.
Otro instrumento pensado en aquella planilla, y que he seguido más de cerca, es la estrategia de compras públicas. Una primera acción fue fusionar la UCA (Unidad Centralizada de Adquisiciones) con la ARCE (Agencia Reguladora de Compras Estatales). Un primer caso de éxito es en la carne vacuna, que de la compra centralizada de unos US$ 15 millones al año a dos empresas proveedoras contratadas hace 15 años pasamos a la modalidad de convenios marcos, que son como una tienda, y en algunos cortes logramos una economía del 8% y en otros del 35%; si fuera un 10% de economía, estaríamos hablando de US$ 1,5 millones solo con la contratación en un rubro.
Con ASSE se aprobó un nuevo procedimiento, el sistema dinámico de adquisición, que implica una precalificación de proveedores y después se piden precios en plazos más cortos de suministro. Esto es mucho más dinámico para el mercado y le da un posicionamiento mucho más estable a la industria farmacológica nacional. Obviamente, cuando uno toca un equilibrio —bueno o malo, pero que lleva muchos años— genera una cantidad de preocupaciones legítimas. Hemos tenido muchas reuniones con proveedores para que comprendan los procesos.
Nos llevó más de un año ordenar la casa de lo que recibimos de UCA… los procedimientos para reclamos de incumplimiento eran tortuosos. Esto nos llevó a repensar el modelo de gestión de las compras, que ahora no termina en la adjudicación, sino que lo estamos extendiendo al seguimiento del contrato: si no sabemos si el contrato fue cumplido a cabalidad, mal podemos calificar a los proveedores. Ahora cada organismo que compra es el responsable de reclamarle al proveedor y hacer que el contrato se cumpla. Lo haremos, incluso, con un sistema externo de muestreo de entregas, probablemente mediante un convenio con la Utec, para que los organismos digan (al proveedor): “Acá te faltaron 10 unidades, dame la nota de crédito. No es que me los traés el mes que viene”. Son cambios culturales.
Mirando las buenas prácticas en el mundo, en la ARCE vieron que es posible automatizar los pliegos electrónicos haciendo ciertas preguntas previas para definirlos. Hicimos un llamado a empresas de inteligencia artificial para que nos propusieran cuál sería el camino de diseño y se presentaron 12. Con esto quiero decir que estamos yendo a una concepción de las compras realmente como un tema clave para la eficiencia asignativa, aquella que hablamos en 2019, aunque en estos temas de fondo no hay soluciones rápidas.
—Mencionó las auditorías como insumos para identificar falencias. Esos informes que hace rutinariamente la AIN siguen mostrando problemas de gestión en diversas áreas también con el actual gobierno. ¿Es difícil cambiar ciertas prácticas?
—En las competencias de la Amepp está el hacer un seguimiento de las recomendaciones de la Auditoría, a pedido del Ministerio de Economía. En la AIN están fascinados porque los apoyamos para construir un sistema, y hoy, todos los organismos fueron capacitados y todos aportan la información de auditorías, los hallazgos y el plan de mitigación de riesgos dentro de la Auditoría. ¿Los hallazgos (que advierten los informes de auditoría) los están tomando los gestores como parte de su hoja de ruta? Probablemente, no. El próximo gobierno deberá incluir en sus planes ir mitigando esas disfuncionalidades.
—¿Por qué pasa eso?, ¿se precisa aplicar sanciones para que los organismos actúen cuando se les señala una falla de gestión?
—Podría decir que sí y quedo bárbaro.
Tanto los gobiernos que actuaron desde el 2005 al 2020 como el actual, son de coalición. Y si bien el presidente ejerce su poder de imperio, el ministro se puede llevar como mandato mejorar el control de tal o cual situación, esa orden después baja por la estructura y a veces hay que mantener una vigilancia para que se lleve a cabo. Es eso que hablamos de comprender la cultura… Tiene que haber un click para que se diga: “Las acciones de mejora y mitigación tienen que ser parte de un plan”. En el BPS lo teníamos y lo tenemos, porque ahí cualquier problema son muchos millones de dólares. Así fue que se encontraron problemas con las certificaciones médicas o con los subsidios de desempleo en la pandemia.
Queda mucho por mejorar, pero la AIN está aportando un elemento importante, que es el identificar las situaciones a resolver.
—En la campaña del 2019 los partidos de la coalición multicolor decían que las auditorías iban a exponer el mal manejo y hasta posibles delitos cometidos en los gobiernos del Frente Amplio. Eso no pasó.
—Una cosa son las auditorías de gestión, que son las que acabamos de mencionar, y otras son las de detective Columbo. Yo, sinceramente, estaba entre los que pensaban que no iba a haber grandes hallazgos. Si hace 15 años una empresa está siendo proveedora en un mismo rubro y no aparece un segundo competidor, ahí uno puede construir una cantidad de hipótesis: que hay un contubernio o que estaba en automático y “no me compliquen”. ¿Esa compra fue a un familiar del ordenador del gasto? No, se hizo un llamado, pero capaz porque ese proveedor tenía mucho manejo de la realidad del contrato a un desafiante le era muy difícil poder desplazarlo.
Que toda situación extraña se pudiera probar como un dolo, yo lo veía con mucho escepticismo; fue lo que pasó. No solo ahora: en 2005 se dijo que iba a haber un desfile de gente por los juzgados, pero creo que terminó el director de un organismo público pagando el precio del escarnio por haber comprado con viáticos dos entradas para la Torre Eiffel. ¡No ocurrió, por lo mismo! Soy bastante suspicaz, pero hay cosas muy difíciles de probar.
—Que sean difíciles de probar no quiere decir que no pasen.
—Acá hubo una empresa proveedora de un ente autónomo que cobraba un químico a US$ 100 la tonelada, por decir una cifra, y después apareció otro competidor y en el siguiente llamado cotizó a US$ 10. ¿Nadie sabía que lo que se estaba pagando a US$ 100 podía valer US$ 10? Lo que pasa es que en plaza solo había ese proveedor por US$ 100. Entonces, ¿mal manejo?, sí. ¿Perjuicio para todos los uruguayos?, sí. Pero ¿a nadie se le ocurrió que hubiera una segunda línea de suministro para ese producto?
De todos modos, compras tampoco está en el foco de la Amepp, si bien yo participo en el directorio de la ARCE y me he involucrado en los nuevos procesos.
—Por fuera de las compras públicas, ¿mejoró la gestión en general en este período?
—Tomamos como guía de nuestro accionar el Compromiso por el país. En la agencia somos cautelosos y no generamos opinión; asesoramos y hacemos un seguimiento para la Presidencia. Con el plan de infraestructura del Ministerio de Transporte teníamos una cantidad de hitos en lo que llamamos el pizarrón del presidente que están encaminados. Liceos, que fue un compromiso de campaña, a mí me mandan fotos de las obras. Arazatí y saneamiento…
—De todo lo que está escrito en ese pizarrón presidencial, ¿cuánto va a estar concretado al terminar el período?
—La gran mayoría de lo que está allí y de lo que está en el Compromiso por el país está en curso de ejecutarse y concretarse en el período.
¿Tenemos problemas? Sí. (El secretario de la Presidencia, Álvaro) Delgado dice que la pandemia no nos retrasó, nos condicionó. En el caso de la agencia nos condicionó un año y medio, que tuvimos que postergar el inicio de las actividades y arrancamos en octubre de 2021. Pensar que esos condicionamientos son de impacto cero no está bien, pero tampoco pueden ser la explicación de todo.
En asentamientos hay un enfoque, que es la forma en que hay que abordarlo: con inyección de recursos, con participación de los gobiernos municipales y con una metodología de trabajo permanente y en contacto con el territorio. Si la expectativa era tener en dos años 15.000 soluciones instrumentadas firmadas en mayo del año pasado, creo que sí van a estar probablemente adjudicadas todas las obras proyectadas.
Como en asentamientos, con nosotros jugando un rol de articulación, dentro de tres semanas se presentará el plan de primera infancia para 2024 con los hitos a cumplir por cada organismo. Hay madres que ni siquiera saben los programas a los que pueden acceder sus hijos; tenemos que pensar muy bien la comunicación.
En materia de seguridad hay diferentes propuestas y nosotros estamos apoyando un proyecto de control de las prisiones domiciliarias con biometría. Pero en este tema no hay ninguna agencia ni ministerio que puede decir: “Las cifras ahora van a ser tales o cuales”.
Lo que estamos terminando ahora es un sistema para que los organismos empiecen a reportar el avance en todos estos puntos del programa de la coalición. Tenemos hecho eso a nivel de ministerios, que tienen que reportarnos. ¿Cuáles son los indicadores de éxito? Nos vendrán informados cuando el sistema empiece a recibirlos.
Nuestra línea de trabajo es crear institucionalidad y esto habla muy bien del presidente, que plantea: “¿Me da más rédito? No, pero es lo que hay que hacer: ser más eficientes con los recursos, comprar mejor, poder identificar los problemas a nivel de gestión con las auditorías y tener la cultura del cumplimiento —si prometo algo, tengo que cumplir, no solo el presidente—. Si queda eso como línea de gobierno, no digo de Estado… ¡nadie podría estar desalineado! Ojalá que estas ideas de eficiencia, que no tienen partido político y que ayudan a todos los que nos pagan el sueldo, se mantengan.
Hay cosas que hay que mostrar que se están haciendo en cuanto a políticas públicas, y hay una construcción de capacidades que deben estar presentes en cualquier escenario de gestión. A veces los blancos estamos tan preocupados por hacer, que no nos acordamos bien de comunicar.
—Al presentar la semana pasada la solución informática Gestión Recursos Públicos dijo que, al final del día, muchas veces los jerarcas de los organismos se van con la sensación de que todo lo que hicieron “fue gestionar gastos de caja chica o licencias”. ¿Está claro en el ámbito público qué es estratégico y qué accesorio en la gestión?
—Primero, no hay nada pasible de ser generalizado.
En el BPS, lo que conocí en los años 90 —esto ha cambiado— era un detalle de hojas y hojas con boletos engrampados para rendir cuentas. Es algo que representa mucho tiempo para un gerente de sucursal en un departamento, con todas las cosas que maneja el organismo.
El Estado es una máquina que prioriza el cumplimiento de las normas. Ahora estoy trabajando en un tema de innovación pública y ese es uno de los problemas: el Estado no está pensado para que las personas se equivoquen probando, sino para que todo salga bien, es decir que no asuma riesgos. Cuestionar lo cotidiano significa un riesgo, y la única forma de vencer la dificultad de transformar las culturas es la innovación. El Tribunal de Cuentas empezó ahora un laboratorio de innovación; les dijimos que hagan business intelligence y análisis de big data ¡para encontrar cosas que ni el contador delegado las ve! También estamos apoyando a la Fiscalía.
—El plan de trabajo de la Amepp contempla el “análisis y monitoreo de la opinión pública” y la “generación de recomendaciones de comunicación”. ¿Qué se hizo en esas áreas?
—Teníamos tres iniciativas. Una era el monitoreo de medios, otra el monitoreo de la opinión pública —qué piensa la gente sobre cómo funciona el Estado— y el monitoreo de redes sociales. Hicimos el primer llamado, tuvimos una propuesta de adjudicación y pasaron varios meses y no se adjudicó. Después de ese primer fracaso, no me puse muy enfático porque implementar lo del monitoreo de la opinión pública puede verse como algo interesado hacia el 2024.
—¿Qué visión cree que tiene la ciudadanía sobre el funcionamiento del Estado frente a casos como el de Astesiano, el de Marset o el de la Comisión Técnica Mixta de Salto Grande?
—Son situaciones realmente impropias, desde todo punto de vista. Me siento con la tranquilidad de poder hablar de cualquiera de esos casos.
Además de que le pueda indignar las cosas que pasan a nivel del gobierno y de ciertos personajes que son motivo de prensa, para un trabajador, para los que van en el ómnibus, la preocupación es que haya un paro en la escuela y no sepa a dónde va a llevar a su hijo, o que no lo roben o si le va a faltar la comida. Ese es el día a día de las personas que hacen al país.
—¿Ese día a día es ahora mejor?
—Trato de hablar con gente que no está contaminada por la política y con comerciantes de barrio. A quienes les he preguntado cómo están, dicen que bien. ¿Hay problemas en la sociedad? Sí, pero entiendo que mucho menos que antes.
Me ha dicho gente amiga —con la que no hablo de política— que sale y se siente más segura. No sé si será algo subjetivo.
—Las encuestas muestran disconforme a un sector amplio de la población. Y el Frente Amplio parece correr con cierto favoritismo hacia la elección de 2024.
—No sé qué encuestas está mirando. En los que tienen la opción definida, cuando proyectan los votos en blanco o los indecisos… Desde la última elección, que todos tuvieron que esperar a que la Corte Electoral dijera quién había ganado, se terminaron las proyecciones categóricas. El margen es tan pequeño que el resultado está abierto. El 20% que define la elección termina resolviendo el voto en los últimos dos meses y capaz que el 5%, en la última semana.
—¿Y en ese momento se vota con el bolsillo?
—Creo que sí. Me lo dijo un socialista que había salido huyendo de Chile con el golpe de Estado: los que pensamos demasiado somos los que tenemos la panza llena. La gente termina votando con el estómago.
