Aunque la herramienta forma parte de la normativa uruguaya desde 1967 y todos los presidentes que gobernaron desde entonces hicieron uso de ella, el mecanismo legislativo de urgente consideración cobró un protagonismo particular en este período de gobierno. El presidente Luis Lacalle Pou la anunció en campaña y presentó un borrador antes incluso de empezar el mandato, que se aprobó meses después con 476 artículos. Desde entonces, ya en boca de todos como LUC, se convirtió en un elemento diario del debate político, por forma y contenido, y fue también una de las más contundentes banderas de la oposición, que intentó derogar buena parte de su contenido en un referéndum.
Con el debate sobre la ley ya apagado y sus disposiciones consolidadas, un estudio de dos integrantes del Departamento de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República (Udelar), Diego Luján y Gonzalo Puig, analiza el origen del mecanismo, sus características, todos sus antecedentes de uso, los incentivos que motivan su aplicación y también los riesgos que acarrea. La investigación forma parte del proyecto La máquina de aprender, coordinado por los politólogos Adolfo Garcé y Fernanda Boidi, y contó con el apoyo de la fundación Konrad Adenauer. La presentación del trabajo se realizará hoy, jueves 30, en el Paraninfo de la Udelar. Luego de una exposición de sus responsables habrá una mesa de debate político de la que participarán Pablo Iturralde (Partido Nacional), Guido Manini Ríos (Cabildo Abierto), Pablo Mieres (Partido Independiente), Ope Pasquet (Partido Colorado) y Fernando Pereira (Frente Amplio).
El primer capítulo describe y presenta el mecanismo. Allí se explica que el “principal efecto” que genera esa prerrogativa del Poder Ejecutivo de declarar de urgente consideración un proyecto de ley es el “plazo abreviado de tratamiento” y la “aprobación tácita” en caso de que el Parlamento no logre acuerdos para modificar el contenido, directamente rechazarlo o levantar su condición de urgente.
Los especialistas explican que en síntesis lo que sucede es que se “invierte la carga” de la acción legislativa: de la necesidad de conformar una “mayoría favorable” se pasa a la de “coordinar el desacuerdo” para conformar una mayoría en contra.
La Constitución prevé limitaciones cuantitativas para el uso de este mecanismo. El Poder Ejecutivo no puede enviar más de un proyecto de ley de urgente consideración en simultáneo ni más de tres en un año si el Parlamento emplea todos los plazos que se le habilitan.
“La limitación cuantitativa muestra la preocupación del constituyente por un eventual abuso del mecanismo, pero esta limitación no alcanza la extensión de los proyectos de urgencia, que como se verá más adelante es una de las formas en las que el mecanismo puede resultar lesivo a la calidad democrática”, apuntan Luján y Puig.
Tres ómnibus y medio
El mecanismo de urgente consideración se incorporó en 1966 a través de una reforma constitucional apoyada por las principales corrientes del Partido Colorado y el Partido Nacional. En su segundo capítulo, el estudio señala que detrás de las disposiciones aprobadas en aquel plebiscito estaba el contexto histórico de la crisis del sistema colegiado. El objetivo era fortalecer al Poder Ejecutivo —de nuevo unipersonal— como “órgano coordinador” y “acelerar los tiempos del trámite parlamentario”.
Óscar Gestido estrenó el mecanismo en 1967 y desde entonces lo utilizaron todos los presidentes. Hubo solo dos períodos de gobierno sin proyectos de ley de urgente consideración: las segundas presidencias de Julio María Sanguinetti y de Tabaré Vázquez.
El repaso de antecedentes arroja que el mecanismo de urgente consideración se usó 20 veces. Del total de proyectos presentados resultaron aprobados 13, un 65%, y ninguno lo hizo por el camino de la “aprobación tácita”. Jorge Pacheco Areco, Luis Alberto Lacalle y José Mujica, con cuatro proyectos cada uno, fueron los presidentes que más usaron el mecanismo.
La principal diferencia entre los usos que se hicieron radica en la extensión. En ese sentido, sobresale con distancia la LUC del actual gobierno, que tuvo 476 artículos, cuando el promedio es de 53. Los otros 12 proyectos de urgente consideración que resultaron aprobados suman en total 417 artículos.
La literatura —explican Luján y Puig— denomina como “leyes ómnibus” a aquellas que abordan “múltiples áreas temáticas”. Gestido fue el primero en combinar la lógica de ómnibus con el mecanismo de urgente consideración. Su proyecto abordaba cinco áreas temáticas. Jorge Batlle fue el siguiente. Las dos leyes urgentes aprobadas en ese período abarcaron 28 y 23 temas respectivamente. De nuevo, la LUC más reciente se aparta de los antecedentes con un alcance de 70 áreas temáticas.
“El proyecto de urgente consideración del gobierno de Lacalle Pou implica un cambio cuantitativo de tal magnitud que podría decirse que altera la naturaleza del mecanismo tal como había sido utilizado desde su incorporación a la Constitución en el año 1967”, dicen Luján y Puig.
Riesgos y deterioro
Una de las principales afectaciones al trabajo legislativo de los proyectos de urgente consideración, señalan los autores en esos apartados, es el uso desnaturalizado del tiempo. El fenómeno tiene distintas aristas. Una de ellas es que se incrementa el desequilibrio entre Poder Ejecutivo y Legislativo: mientras el primero “dispone del tiempo que desee para coordinar los contenidos del proyecto, una vez ingresado al Parlamento, los plazos corren exclusivamente para quienes deben coordinar el desacuerdo”.
Eso se suma a la limitación objetiva. Los proyectos de urgente consideración tienen un plazo máximo de trámite de 100 días. En contraposición, el promedio de días insumidos para aprobar leyes normales es de 345, dicen los autores basados en otro análisis del Programa de Estudios Parlamentarios, a cargo de Daniel Chasquetti. En la práctica, eso se traduce en la afectación de funciones clave del Poder Legislativo.
“El trabajo legislativo en condiciones normales supone escuchar y ponderar argumentaciones, visiones y preferencias de distintos sectores de la sociedad (...). A su vez, esto implica que se exponen ante la opinión pública las posiciones y argumentaciones de los partidos y los legisladores, resultando así en una instancia no solo productiva en sentido legislativo, sino expresiva en el sentido de la representación política. La urgente consideración afecta ambas funciones. Desde el punto de vista productivo obliga al Parlamento a un uso desnaturalizado del tiempo. Desde la función expresiva, exige al Legislativo limitar el debate y la consideración de actores interesados”, argumentan Luján y Puig.
La asociación de la urgente consideración con el formato de ley ómnibus es señalada por los autores como uno de los principales riesgos. Aunque hasta ahora los antecedentes en Uruguay demuestran que no hubo “abuso”, dicen que “se mantiene la advertencia” sobre los peligros de la tendencia al “empaquetamiento” o a la “normalización” del mecanismo “como vía rápida para legislar”.
“No hay que perder de vista que estos riesgos son nocivos para el correcto funcionamiento del Legislativo, y de un régimen democrático en general, al debilitar los mecanismos de Rendición de Cuentas horizontales e incluso la separación de poderes”, afirman.
El “empaquetamiento”, insisten más adelante, “adquiere mayor controversia” cuando combina “temas populares en la opinión pública junto con propuestas impopulares que difícilmente podrían ser aprobadas individualmente”. Cuanto mayor es el número de temas abordados mayor es también el “deterioro” del “correcto tratamiento legislativo”.
Los antecedentes históricos en Uruguay “parecen desmentir”, dicen los autores, la idea de que son los “presidentes débiles” los que más utilizan el mecanismo. En esa línea, apuntan que lo utilizaron presidentes mayoritarios como Mujica y Vázquez en su primer mandato y no lo hizo Sanguinetti durante su segunda gestión. Sin embargo, sí concluyen que hay diferencias notorias en la forma de usarlo: mientras los presidentes mayoritarios en general promueven proyectos monotemáticos, los minoritarios suelen impulsar iniciativas con una “importante cantidad de áreas temáticas”. Para los gobiernos de coalición, según Luján y Puig, la combinación del mecanismo de urgente consideración con el formato ómnibus toma un “carácter estratégico”.
“Considerando que no puede tener la seguridad que se mantenga en el tiempo, tiene sentido hacer frente a una única gran negociación antes que enfrentar varias negociaciones de gran magnitud diferidas en el tiempo”, dicen.
En sus conclusiones, los autores ponen sobre la mesa dos elementos que pueden llevar a una “institucionalización” de esta herramienta como “vía rápida” legislativa. El primero es el escenario político, que a partir de las elecciones de 2019 muestra una mayor “fragmentación del sistema de partidos”, lo que implica que los gobiernos de coalición se vuelvan más frecuentes. El segundo punto es la inexistencia de “regulación legal sobre la extensión y las temáticas pasibles de ser incluidas en proyectos de urgente consideración”.
En esa línea, ante la posibilidad de que las “élites políticas” conviertan el procedimiento en “práctica aceptada y utilizada”, plantean dos posibles formas de regulación. Un camino —el soft, como lo llaman— sería un compromiso “unilateral e informal” de los partidos políticos para limitar el uso del mecanismo. La otra alternativa, dicen, es reformar el numeral 7 del artículo 168 de la Constitución, incorporando un límite explícito a la diversidad temática y la extensión. Esto necesariamente implicaría un amplio nivel de acuerdo en el sistema político y un plebiscito.
