Tras los cambios hechos en el primer gobierno del Frente Amplio, en 2007, una reforma tributaria de “segunda generación”, sin crear nuevos tributos pero modificando los vigentes, se justifica por varias razones: la transformación del mundo del trabajo, el avance de la economía digital, las nuevas tendencias en la fiscalidad internacional y, al mismo tiempo, las herramientas más potentes con que hoy cuenta la Dirección General Impositiva (DGI).
Sobre esa base conceptual, tres expertos del Centro de Investigaciones Económicas (Cinve) plantearon instaurar un “IVA personalizado” y con tasa única, proponen un “rediseño integral” del Imesi y sugieren abandonar la “fuente territorial” del IRPF, de forma de alcanzar a todas las rentas de capital obtenidas en el exterior.
Fernando Lorenzo, Carlos Grau y Gustavo Viñales presentaron esos aportes el miércoles 16, abriendo la 1ª Jornada de política fiscal y tributaria efectuada en la sede del Cinve. Sus ideas también están expuestas en un documento.
Desde el punto de vista de la estructura recaudatoria, los autores señalan que en los países que alcanzaron mayores niveles de bienestar los ingresos fiscales provienen, en promedio, principalmente de gravámenes sobre la renta de los individuos: equivale a ocho puntos del Producto Bruto Interno, el doble que en Uruguay (4,1% del PBI). A su vez, en Uruguay, los impuestos a las ganancias empresariales aportan 2,7% del PBI, frente a 3% en promedio en los países desarrollados, mientras que casi no hay diferencia en lo recaudado por gravámenes al consumo de bienes y servicios (10,7% y 10,8% del PBI, respectivamente), comparan.
Su propuesta reformista toca de manera sustancial el IVA, el IRAE y el Impuesto al Patrimonio (IP).
Consumo
Según Lorenzo —exministro de Economía en el segundo gobierno del Frente Amplio—, Grau y Viñales, en Uruguay se pueden mitigar los efectos regresivos del IVA sobre la distribución del ingreso avanzando hacia formas híbridas de imposición (indirecta/directa). En concreto, proponen un “IVA personalizado” —con una tasa básica única e inferior al 22% actual y la eliminación de exoneraciones— que se pagaría a través de medios electrónicos (“IVA Digital”). Habría una devolución del tributo que considere categorías de consumidores predefinidas dado su nivel de ingreso u otras características (mujeres, residencia en zonas de frontera, afectados por enfermedades, jubilados, etcétera).
Asimismo, para los investigadores del Cinve no tiene sentido mantener un régimen excepcional como el IVA en suspenso para el agro.
Asimismo, señalan que una universalización de la facturación electrónica permitiría, en tiempos breves, sistemas “preconfigurados” para la declaración jurada del IVA, de modo de abatir los costos de pago.
“De forma prioritaria”, proponen un “rediseño integral” del Imesi (Impuesto Específico Interno). Su nuevo diseño (como los llamados impuestos ambientales) debieran contribuir a desalentar el consumo de bienes considerados nocivos para la población en general o a inducir cambios en los comportamientos personales (impuestos saludables).
Renta y riqueza personal
Para los especialistas del Cinve, la preservación de la equidad del sistema requiere “sostener el IRPF y el IASS”; “cualquier propuesta de ampliación de esquemas de deducciones (o exoneraciones)” es incompatible con su actual carácter progresivo. Aunque no lo menciona, ese comentario confronta, de hecho, con el anuncio del presidente Luis Lacalle Pou de que su gobierno bajará la carga de esos gravámenes si este año la economía crece más de lo esperado.
Respecto al IRPF, los expertos del Cinve señalan que si se quisiera aumentar su recaudación habría que bajar el mínimo no imponible, ya que subir la tasa a las franjas más altas tendría poco impacto recaudatorio. Sostienen, por otro lado, que la actualización de la Base de Prestaciones y Contribuciones utilizada para determinar los tramos del ingreso gravado debiera hacerse siempre en función de la variación del IPC.
Además, sugieren adoptar algún esquema de “ajuste tipo cedular” o un correctivo aplicable sobre el IRPF o el IASS para hacer compatible la percepción de pasividades y la generación de rentas de trabajo después del retiro.
Un cambio significativo propuesto involucra la categoría I —rentas financieras— del IRPF. Proponen abandonar el actual concepto de “fuente territorial (que mantienen muy pocas jurisdicciones en el mundo) y pasar a gravar todas las rentas personales de capital obtenidas en el exterior”. En una línea similar, abogan por adoptar los “estándares internacionales en materia de residencia fiscal, revisando flexibilizaciones que generan perforaciones en el IRPF Categoría I”.
Un espíritu similar subyace sobre el planteo de modificar la imposición al patrimonio (IP), en la medida en que hoy su aporte a la recaudación es “insignificante” por tener tasas históricamente bajas y ser un tributo “perforado y desactualizado”. El “rediseño profundo” del IP a las personas físicas debe rever el tratamiento que recibe la propiedad inmueble rural, en el entendido de que la tierra es el “principal activo existente en el país” y constituye “una de las expresiones patrimoniales con mayor capacidad de resguardo de valor en los portafolios de activos de los hogares de más altos ingresos”. Asimismo, entienden que “no existe razón comprensible para que los activos financieros depositados en cuentas bancarias solo sean considerados a los efectos del ajuar”.
Lorenzo, Grau y Viñales cuestionan también el criterio de “territorialidad” para este impuesto y consideran que la carga debe alcanzar a los activos mobiliarios e inmobiliarios del exterior, actualizando, además, los niveles del monto mínimo no imponible, el sistema de alícuotas aplicable e incluyendo un sistema de franjas progresivas.
A su entender, el IP tendría que gravar riquezas como las herencias.
Ganancia empresarial
La “reducida tasa efectiva” sobre la renta empresarial (IRAE) es, según Lorenzo, Grau y Viñales, el resultado de “múltiples regímenes especiales”, la evasión y elusión que “prevalece en algunos ámbitos de la economía” y los, “en muchos casos, ya ineficientes mecanismos de promoción, que generan muy altos niveles” de exoneraciones u otras ventajas que asimilan la tasa efectiva a la existente en países de “baja o nula tributación”.
Por otro lado, agregan, la revisión de la tributación a las empresas de menor tamaño requiere considerar “de forma integral los impuestos más los aspectos relacionados con las contribuciones especiales de seguridad social y con el acceso a las prestaciones del sistema de protección social”. En el caso específico de las unipersonales o micro, pequeñas y medianas empresas (mipymes) que toman la forma de sociedades personales, los “actuales regímenes de tributación fictos, simplificados o de base presunta requieren una revisión integral que contribuya a mejorar los niveles de cumplimiento voluntario” y bajen los costos de cumplimiento de las obligaciones ante el fisco, así como “adecuar los impactos tributarios según aumentos y disminuciones en la actividad económica”, sostienen.
Contribuciones previsionales
En paralelo a una readecuación de la tributación sobre las rentas personales, proponen la creación de un régimen de Aporte Patronal Mínimo por Dependientes a la Seguridad Social —con destino al Banco de Previsión Social—. La base imponible estaría determinada por los ingresos brutos por ventas de las empresas empleadoras, a lo que se le deduciría el aporte patronal realizado.
Para las mipymes, apuntar a crear un esquema de imposición directa sobre los ingresos efectivamente generados en el funcionamiento de la actividad regular de las empresas. La existencia de “multiplicidad de sistemas simplificados que funcionan como compartimentos estancos”, causando “saltos drásticos por cambios de categoría”, suelen estimular el denominado “enanismo fiscal”, alegan.
