Que se dan a algunos sí y a otros no. Que no siempre son eficientes en su propósito. Que las prioridades deberían ser otras, sobre todo en tiempos de “vacas flacas”. Las exoneraciones fiscales otorgadas por los gobiernos a modo de incentivo motivan discusiones, no solo en Uruguay, aunque en su caso, por la magnitud involucrada, parece haber más fundamentos: tanto en proporción del Producto Bruto Interno (PBI) como de la recaudación total, son de las más altas entre los países de la región.
“Si bien se ha observado una preocupación creciente de los países por avanzar hacia una medición oficial y periódica del costo fiscal de estas rebajas tributarias y de mejorar la cantidad y calidad de la información publicada, aún queda mucho camino por transitar respecto de la evaluación de su efectividad para cumplir con los objetivos para los cuales fueron creados como así también en relación con otros costos que producen. De esta forma, una política de incentivos será costo-efectiva si los beneficios que produce, tanto económicos como sociales y ambientales, superan a los costos que genera, los cuales incluyen desde un costo fiscal por la pérdida de recaudación hasta efectos en la eficiencia, equidad y transparencia”, señala la investigación titulada Los incentivos fiscales a las empresas en América Latina y el Caribe, que acaban de publicar la Cepal junto con Oxfam, una confederación de organizaciones no gubernamentales con representación en 90 países.
En una jerga más técnica, los Estados incurren en un “gasto tributario” cuando dejan de percibir ingresos por dar incentivos o beneficios que reducen la carga tributaria a favor de determinados contribuyentes, con el fin de alcanzar ciertos objetivos de la política económica y social. En el caso de Uruguay, en 2018 la pérdida de recaudación rondó los US$ 4.000 millones, equivalentes a algo menos de siete puntos del PBI, según cifras de la Dirección General Impositiva —DGI— analizadas por Búsqueda (Nº 2.029).
En un conexto de estancamiento, a comienzos de mes el Ministerio de Economía presentó como un “paquete de medidas de estímulo” económico —algunas ya vigentes— que implican una renuncia fiscal (si bien la actividad que se promueve luego genera impuestos). Por ejemplo, se conceden exoneraciones en el Impuesto al Patrimonio (IP) y del 90% del IRAE (renta empresarial) a la prestación de “servicios globales”, o se incentivan con hasta 100% de la inversión en IRAE, IP en ciertos bienes e IVA a los nuevos parques industriales.
Uruguay y la región
Las cifras incluidas en el documento de la Cepal (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) y Oxfam son, en el caso de Uruguay, al 2017. Aclara que hay algunas diferencias metodológicas en las mediciones del gasto tributario que hacen los gobiernos centrales de la región, por lo que las comparaciones son a modo de “aproximación”.
Desde 2007 hasta la actualidad, en algunos países hubo una “dinámica más bien creciente” del gasto tributario, como en Argentina, Brasil, Costa Rica, El Salvador y Uruguay.
En el presente, “la magnitud de estas renuncias fiscales parece importante” en la mayoría de los países, con gastos tributarios que se sitúan generalmente por encima de los dos puntos del Producto. Solo en Bolivia y Paraguay se ubican por debajo de esos valores (1,2 y 1,4% del PBI, respectivamente). Los casos de Argentina, Guatemala y Perú también se encuentran entre los de menores gastos tributarios (entre 2,1 y 2,3%). Por otro lado, cuantifican un gasto tributario mayor al 5% del Producto Costa Rica, Honduras, República Dominicana y Uruguay (6,4% en 2017), mientras que Brasil, Chile, Ecuador, El Salvador, México y Panamá registran cifras entre 2,9% y 4,7%.
En relación con la presión tributaria, para la mayoría de los países analizados — Brasil, Chile, El Salvador, Guatemala, México, Paraguay y Perú— las renuncias fiscales representan entre 14 y 24% de la recaudación efectiva. En otros, tienen un peso relativamente bajo (Argentina 8,9% y Bolivia 6,6% del total de recursos tributarios), en tanto que supera el 30% en Costa Rica, Ecuador, Honduras, Panamá, República Dominicana y Uruguay.
Otra forma de medir la importancia del gasto tributario es comparándola con el dinero destinado por los gobiernos a programas y servicios sociales. Por ejemplo, Argentina, Bolivia y Brasil sacrifican menos recaudación por el uso de incentivos y que financian un mayor gasto social (alrededor de 8%). Otro grupo de países (Chile, Costa Rica y Uruguay) se caracterizan por realizar una mayor inversión en ese tipo de áreas, pero al mismo tiempo hacen un gasto tributario relativamente alto en incentivos para las empresas (el ratio en este caso se ubica en torno a 15,5%).
IVA y renta
El gasto tributario en el IVA (medido como proporción del PBI) es “particularmente elevado en Honduras y Uruguay”, de 3,34% y 3,71% en cada caso. Respecto a la situación uruguaya, el estudio agrega que lo resignado en recaudación de este impuesto sobresale el correspondiente a los bienes y servicios gravados a la tasa mínima, la exoneración para ciertos combustibles derivados del petróleo, para los servicios de salud y enseñanza, los arrendamientos de inmuebles y la exoneración de IVA a los activos fijos o activos intangibles para proyectos declarados de interés nacional, entre otras disposiciones.
En el caso del gasto tributario generado por las disposiciones especiales en el IRAE, es igual o superior a 2% del Producto en Chile, Costa Rica, Ecuador y Honduras. México y Perú son los únicos en la región donde el costo fiscal de los tratamientos preferenciales sobre este gravamen de las personas físicas supera al de las empresas.
Un capítulo del estudio pone el foco en los incentivos fiscales a la inversión empresarial. Señala que en casi todos los países de la región el mayor costo fiscal de los incentivos está concentrado en exenciones o devolución de impuestos, que justamente “son las menos recomendables para fomentar la inversión porque no están relacionadas con la cantidad de capital invertido”.
En Uruguay las exenciones significaron 1,93% del PBI, frente a niveles apenas por encima de 0,1% en Bolivia y Chile.
En el caso uruguayo, los mayores costos de incentivos tributarios corresponden a las exenciones tanto del IRAE como del IP para los usuarios de las zonas francas (0,43% del Producto) y las exenciones del IP para ciertos activos (como los títulos de deuda pública, los valores emitidos por el Banco Central, las acciones de la Corporación Nacional para el Desarrollo, otras inversiones temporarias y la tenencia de bienes muebles afectados al ciclo productivo industrial, entre otros). También se destacan las exoneraciones del IVA para la importación de maquinarias y equipos en proyectos declarados de interés nacional y para la industria forestal, así como las exoneraciones de este tributo por las enajenaciones de máquinas agrícolas y de bienes empleados en la producción agropecuaria.
Los costos fiscales de los incentivos tributarios que tienen la forma de alícuotas reducidas son más importantes en Argentina, Brasil, Costa Rica, Ecuador y Uruguay (alrededor de 0,3% del Producto). “Es importante recordar que este tipo de incentivo, al igual que las exenciones, no se encuentra vinculado a la magnitud de la inversión y por lo tanto comparte varias de sus limitaciones”, apuntan la Cepal y la Oxfam.
Los créditos tributarios —aquellos montos que pueden rebajarse directamente de los impuestos a pagar— comparten las mismas ventajas y desventajas que las deducciones en cuanto a su capacidad para fomentar la inversión. Los mayores valores de costo fiscal de este tipo de instrumento se registran en Argentina y Ecuador (con alrededor de 0,4% del PBI), seguidos por Chile, México y Uruguay (entre 0,21% y 0,25% del PBI).
Eficiencia
Los resultados de los “escasos estudios costo-beneficio de determinados gastos tributarios en países de la región muestran que no son costo-eficientes. Es decir, los costos que producen tanto en términos de los ingresos que el fisco deja de percibir como de otros costos económicos y sociales, son superiores a los beneficios que producen, ya sea respecto del aumento de la inversión, el crecimiento económico, la generación de empleos u otros objetivos sociales que persigan”, sostienen la Cepal y Oxfam. “Por lo tanto —agregan—, existe un amplio espacio para que los países avancen en la racionalización de los incentivos y en la mejora de su diseño y focalización, de modo tal de hacer un uso más eficiente de estos instrumentos”.
En ese sentido, señalan que la efectividad de la política de incentivos tributarios depende, en gran medida, de un buen diseño, definición, implementación, gestión, seguimiento y evaluación; en ello los aspectos relacionados con la transparencia, la rendición de cuentas y la coordinación entre actores clave adquieren particular relevancia. “Si bien los países de la región han experimentado importantes avances respecto de la medición y publicación del costo fiscal de estas rebajas tributarias, aún queda mucho camino por transitar en pos de mejorar la gobernanza de los incentivos tributarios”.
