Presupuesto: una discusión de decenas de horas que refleja la “tensión” de intereses y mantiene la “inercia del gasto”

En su tesis analizó el trámite de aprobación del Presupuesto quinquenal vigente (2015-2019) a través de transcripciones de las audiencias de la Comisión de Diputados que recibió el proyecto así como las actas de las sesiones plenarias. Actualmente, el Parlamento está cerrando una etapa complementaria con la votación de la Rendición de Cuentas que, una vez al año, habilita modificaciones en las partidas de gasto y otros cambios legales.

Agrega que históricamente la política fiscal mostró ser procíclica y que evitar dicho sesgo “no ha estado en el núcleo del marco institucional”. Y recuerda que desde 2006 rige un límite al aumento de la deuda neta, pero que en cinco de los últimos ocho años se apeló a la prerrogativa de incrementar dicho tope ante “circunstancias extraordinarias”. De todos modos, opina que por defectuosa que sea, esa regla fue una mejora respecto al marco anterior.

La discusión.

El proyecto de Presupuesto quinquenal que debe enviar cada nuevo gobierno al inicio del período se compone de los artículos y de “grillas”, un profuso planillado donde se asigna dinero (“crédito”) a los diferentes incisos para distintos conceptos (remuneraciones, costos operativos, inversiones), para cada uno de los cinco años. La ley vigente —presentada como “la regulación madre del gobierno” o la “expresión financiera del plan” gubernamental— fue aprobada en 2015; el gasto votado para ese año fue equivalente a 23,6% del Producto Bruto Interno. Comparando el proyecto original con la ley votada, solo hubo una reasignación “muy pequeña” entre organismos.

La iniciativa salió de Diputados con modificaciones en 30% —la mayoría mejoras de redacción y técnicas— de los 708 artículos originales, otro 2% suprimidos y se agregaron 46 nuevos.

A menudo, las normas presupuestales se convierten en leyes “ómnibus”. Esto, según Morató, probablemente refleje una estrategia para acelerar la aprobación de cuestiones que de otro modo tomarían más tiempo, pero podría ser un obstáculo para un análisis más profundo de cuestiones presupuestarias y no presupuestarias en la etapa parlamentaria.

A pesar de que con los 90 días previstos, Uruguay está en línea con la experiencia internacional según la cual se necesitan al menos tres a cuatro meses para un escrutinio presupuestal significativo, en la práctica parece que el plazo de discusión es “apremiante”.

La asignación de tiempo a veces se aparta de “consideraciones de eficiencia, con reuniones agotadoras que comienzan en la tarde y terminan después de la medianoche”. En los últimos minutos de la votación en la plenaria en Diputados, un miembro de la oposición propuso votar cuatro artículos adicionales juntos, considerando la falta de “espíritu en la Cámara para apoyarlos y el espíritu de terminar la sesión”, recoge la tesis.

De acuerdo con las versiones taquigráficas de las sesiones, se usaron el equivalente a nueve días para reuniones con las entidades involucradas, con sesiones de un promedio de nueve horas. La comisión destinó 14 horas recibiendo delegaciones (39) que representaban 0,005% del presupuesto.

La tesis reseña que el diputado blanco Jorge Gandini tuiteó el año pasado una foto de sí mismo junto a los siete volúmenes que acompañaron el proyecto de Rendición de Cuentas: “No creo que he leído todo eso. (...) El secreto es saber buscar y tener un equipo para encontrar”.

El tema de la capacidad técnica fue mencionado durante las discusiones como una fuente de restricciones para el análisis. Un diputado opositor propuso invitar a economistas del sector privado para evaluar las proyecciones macroeconómicas que respaldan el presupuesto, pero esa “innovación” —como lo llamó el presidente de la Comisión de Presupuesto— fue rechazada por el oficialismo, relata Morató.

Según su análisis de las versiones taquigráficas, los diputados de la oposición tendieron a asumir un papel más activo en las reuniones, a hacer preguntas a las delegaciones de las entidades o realizar consideraciones políticas. Mientras tanto, las contribuciones de los legisladores del Frente Amplio (aproximadamente 10% del tiempo de las intervenciones) se centraron en cuestiones prácticas o comentarios políticos en defensa del gobierno.

La “tensión” entre los representantes de los organismos abarcados por el Presupuesto y los del Ministerio de Economía fue “explícita” en algunas ocasiones. De hecho, los recursos para la educación estuvieron en el centro del debate, incluso dentro del partido de gobierno. Morató, quien trabaja para la Asesoría Macroeconómica de esa cartera, señala como un ejemplo emblemático de ello que el último artículo del Presupuesto 2015-2019 alude a que se harán los mayores esfuerzos por aproximar el nivel de fondos para esa área al 6% del Producto Interno Bruto al final del período presupuestario.

Gasto y reglas de juego.

Bajo el subtítulo Principales hallazgos: las reglas no escritas del juego, la tesis presenta algunas conclusiones y propuestas de mejora.

Además de la limitación de tiempo y la capacidad técnica, la forma en que se organizan los grupos de trabajo no resulta tan eficiente, al tiempo que la mayoría de las discusiones giran en torno a cuestiones políticas; el debate se centra en los artículos propuestos, mientras que las planillas se ignoran en gran medida. Así, el foco está puesto en aspectos marginales, sin espacio para el análisis estructural relacionado con la calidad del gasto.

Además, los legisladores son propensos a ser cautivados por los grupos de interés.

Por otro lado, la información de las instituciones de control —como el Tribunal de Cuentas— “se pasa por alto”, en gereral.

Morató se alinea a la idea de que, para lograr mejoras, no hay “ninguna fórmula mágica”: los cambios deben basarse en las “fortalezas” y requieren voluntad política para ejecutarlos.

Entre otras cosas, propone que el Centro de Estudios Fiscales —una persona no estatal vinculada al Ministerio de Economía— adopte un papel más relevante en el proceso presupuestal.

También señala que una regla fiscal “más estricta podría ayudar a evitar la prociclicidad, pero requiere un buen diseño y generar consenso”.

La economista ve espacio para una mayor eficiencia en el proceso de discusión. Por ejemplo, las autoridades del sistema de pasividades no son recibidas, pese a que las transferencias a la seguridad social representan más del 20% del presupuesto.

Plantea crear ámbitos dentro del Parlamento para discutir la política fiscal más estructuralmente. Sostiene que a menos que se realicen algunos cambios institucionales, ese tipo de análisis continuarán estando “al margen, con un sesgo de déficit y algunos problemas de representatividad que surgen de la influencia de las circunscripciones y otros grupos de presión”.

“Un desafío especial que Uruguay enfrenta es la inercia del gasto, no solo en términos de niveles, sino especialmente en términos de estructura. Si bien no sería razonable cambiar la estructura de gasto en cada período, no tiene sentido arrastrar la misma estructura de gasto año tras año, especialmente en un mundo cambiante”, indica Morató. Y remata afirmando que para hacer mejoras en la forma en que decide su presupuesto, lo ejecuta y lo controla, se necesita un amplio consenso político y se deben tomar “medidas decisivas. Esto es difícil cuando los costos se concentran y los beneficios son difusos, pero es la forma de avanzar”.