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El flujo de proyectos de inversión recibidos por la Comisión de Aplicación (Comap) de la Ley de Promoción de Inversiones alcanzó niveles “extraordinariamente elevados” el año pasado, lo que impactó de forma notoria “en el volumen de expedientes a procesar” y controlar. Frente a tal sobrecarga, esa oficina del Ministerio de Economía (MEF) puso en marcha una reestructura organizativa interna que implicó reforzar su equipo de evaluación y el diseño de nuevos procedimientos para analizar los planes que le presentan las empresas buscando recibir exoneraciones impositivas, según consignó la cartera en su memoria de 2022.
En enero pasado la Comap recomendó al Poder Ejecutivo que dé ventajas tributarias a 27 proyectos con una inversión asociada de US$ 19 millones. El más grande fue propuesto por un supermercado mayorista (US$ 9,4 millones); el menor (US$ 13.475), un plan de la sociedad Valle Girasol, cuyo giro es la explotación rural en el predio de un tercero.
Ese régimen es uno de los mecanismos de incentivo a la inversión vigentes en Uruguay. Ha sido cuestionado insistentemente, junto con el de zonas francas, por Cabildo Abierto; los liderados por el senador Guido Manini Ríos entienden que benefician sobre todo a empresas grandes que, de cualquier modo y sin que el Estado tuviera que incurrir en una resignación de recaudación, ejecutarían su inversión. Algunas investigaciones recientes que evalúan este tipo de instrumentos promocionales en América Latina aluden de manera crítica a la escasa evaluación del impacto que tienen.
Raymundo Campos Vázquez, consultor de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), se refirió a la importancia en términos de resignación fiscal de este tipo de ventajas impositivas utilizadas por los gobiernos para “promover o castigar la producción o el consumo de ciertos bienes y servicios, proteger el medio ambiente y apoyar a sectores específicos o internalizar las externalidades negativas que generan los agentes económicos, entre otros”. Son tratamientos preferenciales —exenciones, deducciones, créditos, diferimientos o tasas impositivas más bajas, entre otros— que cumplen un rol similar al del gasto público pero por la vía de dejar de cobrar los impuestos que correspondería obtener.
Dentro de Sudamérica existen “casos opuestos”. Mientras en 2019 Paraguay resignó recaudar el equivalente a 1,4% de su Producto Bruto Interno (PIB) y estuvo “muy por debajo del promedio latinoamericano” (3,8%), Uruguay (6,1%) “está muy por encima” de esa media, señaló el estudio Medición de las renuncias recaudatorias en América Latina publicado por la Cepal.
Otra medida de la dimensión que tienen estas renuncias es compararlas con la recaudación efectiva total: fue 23% en Uruguay (promedio 2014-2019), frente a 19,8% como promedio en la región.
El consultor señaló que la Cepal y la organización Oxfam consideran que se deben evaluar tres puntos clave respecto del uso de este tipo de esquemas fiscales preferenciales: ¿generan una asignación de recursos más eficiente?; ¿qué repercusiones tienen sobre la equidad horizontal y vertical del sistema tributario?; ¿existe transparencia y se incluyen esas desgravaciones en el proceso presupuestario? “En conclusión —agrega en otro pasaje del documento—, estos pocos estudios costo-beneficio realizados en la región parecen mostrar que algunos de los tratamientos tributarios implementados no son costo-eficientes”.
A su vez, en la investigación titulada ¿Cómo apoyar la internacionalización productiva en América Latina?: análisis de políticas, requerimientos de capacidades, hecha para el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), dos consultores analizaron los regímenes fiscales de apoyo a la exportación y a la inversión cuyo componente más relevante son los incentivos. Citan también estimaciones de la Cepal y Oxfam de 2019 según las cuales el costo fiscal en Uruguay por sus zonas francas equivale a 0,43% del PBI, algo inferior al de países como El Salvador (0,49%), República Dominicana (0,57%) y Costa Rica (0,93%).
“A pesar de que insumen usualmente un costo fiscal alto, los resultados o beneficios de los regímenes (…) raramente son evaluados de forma rigurosa. En cambio, los criterios de éxito del régimen se suelen medir a través de estadísticas descriptivas sobre montos de inversión o de exportación, empresas atendidas o empleos creados. Esta métrica puede ser engañosa, ya que los incentivos podrían ser redundantes, particularmente por terminar aplicándose a exportaciones o inversiones que se hubieran realizado de cualquier forma. Asimismo, raramente se compara el retorno social del costo fiscal de los regímenes con el de aplicaciones alternativas de los mismos recursos”, afirman los autores.
Refiriéndose a las zonas francas (o zonas económicas especiales), en donde no se cobran impuestos nacionales a las empresas que producen desde allí, agregan que la “evidencia disponible sobre el tema no es sistemática y, por tanto, resulta difícil elaborar un diagnóstico preciso”; los impactos son, en todo caso, heterogéneos por países. Para Uruguay, aluden a un análisis de 2022 del Centro de Estudios de la Realidad Económica y Social (Ceres) según el cual el balance de costo-beneficio social es positivo.
Los consultores del BID mencionan trabajos de consultoría elaborados en 2021 por Álvaro Ons —investigador del Centro de Investigaciones Económicas (Cinve) y exsecretario de Transformación Productiva y Competitividad— y otros autores sobre los sistemas de incentivos en América Latina. En uno de esos estudios se señala que las zonas francas uruguayas “parecen haber contribuido decisivamente a desarrollar y consolidar las actividades logísticas”, así como a captar inversión extranjera de “gran porte y localizar servicios globales de exportación. Sin embargo, esta percepción está basada en abundante evidencia anecdótica pero no se realizaron estudios de impacto ni análisis costo-beneficio del régimen”.
Sobre los sistemas de estímulo en Uruguay, el trabajo de Ons evalúa las dimensiones de focalización en términos de “sectores/actividades” y “objetivos de desarrollo o contrapartidas”. Para ese investigador, la “ausencia de contrapartidas relevantes se manifiesta en los instrumentos correspondientes al régimen general de inversiones, tal como cabe esperar por definición. Cumplen también con esta característica los regímenes de promoción de los sectores automotor y de maquinaria y equipo agrícola. En estos casos se requiere únicamente realizar una actividad determinada (producción o exportación), sin requisitos de nueva inversión y sin alterar necesariamente las condiciones bajo las que tradicionalmente se han desarrollado estas actividades. Por otra parte, el régimen de zonas francas se ubicó en una situación intermedia entre la exigencia de contrapartidas tradicionales y la ausencia de contrapartidas relevantes. Si bien este régimen amparó negociaciones para la atracción de proyectos de inversión estratégicos y de gran porte, también habilita a que los usuarios operen en este por plazos extensos con escasa nueva inversión o creación de empleo”.
Identificó, en general, un alineamiento cada vez mayor por parte de los instrumentos de incentivos en Uruguay con las buenas prácticas internacionales en la promoción y atracción de inversiones como resultado de “reformulaciones e incorporaciones” hechas en los últimos años. “De todos modos —sentencia Ons—, la visión global de las políticas de inversión de Uruguay y las fortalezas relativas del país sugieren que existen aún márgenes para profundizar” en su reforma.
Cuestiona, además, que “no se observan comportamientos sistemáticos en materia de análisis costo-beneficio y evaluaciones de impacto de los diversos instrumentos ni del sistema en su conjunto. Las evaluaciones existentes son escasas y aisladas, y —al igual que las revisiones— no se dispone de un mandato explícito que defina su periodicidad ni de metodologías preestablecidas”.
Tiempo atrás Cabildo Abierto le reclamó al MEF una revisión del régimen de estímulos otorgados a través de la Comap y el ministerio está trabajando en propuestas de modificación para presentar en el transcurso de 2023. “En medio de las grandes empresas y los marginados de la sociedad que no tienen posibilidades de sobrevivir por sí mismos, el trabajo nacional es el que paga las exoneraciones que se les hace a los grandes y las políticas hacia los más débiles”, afirmó la semana pasada su líder, el senador Guido Manini Ríos, en una entrevista con Búsqueda.
