Sostenibilidad financiera de la seguridad social es el “principal desafío a enfrentar en las próximas décadas”, afirma Lorenzo

Según él, la reforma a aplicarse debería ser de “carácter paramétrico y no estructural, considerando que el pilar de ahorro individual —el régimen de AFAP—introducido en 1996 “se encuentra en pleno proceso de maduración”.

El consultor señala la tasa de reemplazo —lo que la persona cobra como pasividad, en relación con su sueldo en su etapa de trabajador— como un “parámetro clave sobre el que deberían estructurarse las propuestas de adecuación y reforma del régimen previsional. En este sentido, y “tomando como patrón de referencia el cómputo de tasas actuarialmente neutras, es imprescindible analizar en detalle los desvíos que presentan las tasas de reemplazo actualmente aplicadas por los diferentes subsistemas. La existencia de tasas de reemplazo actuarialmente neutras debería, en primer lugar, desestimular a los individuos a un retiro temprano, debido a los bajos montos de las jubilaciones en caso de adoptar esa opción”. En segundo lugar, dice, ayudaría a garantizar que, aún en casos de retiro temprano, el sistema no sufra “importantes desequilibrios financieros”.

Además, sostiene que actuar sobre la edad mínima de retiro o sobre el número de años de servicio para poder jubilarse (hoy establecidos en 60 y 30, respectivamente, para la pasividad común) “podría volverse necesario aun contando con tasas de reemplazo actuarialmente neutras”. Esto porque el sistema debe garantizar un nivel de ingresos mínimos a la población que no le es posible producir ingresos. “Es probable que, por la sola fijación de tasas actuarialmente neutras, una parte significativa de los trabajadores con causal jubilatoria alcanzara en los próximos años una jubilación inferior al mínimo establecido en la normativa vigente. Si estas jubilaciones se elevaran hasta alcanzar el mínimo legal, es posible que no se pueda evitar una tendencia creciente de la asistencia financiera al sistema por parte de Rentas Generales”.

Los “subsistemas”.

La seguridad social en Uruguay es cubierta por varias instituciones: el Banco de Previsión Social (BPS), los servicios de retiro de policías y militares y las cajas especiales de profesionales universitarios, escribanos y bancarios. También están las AFAP, que desde 1996 administran los ahorros previsionales de aquellos trabajadores que, por el monto de su salario, están obligados a aportar a una cuenta personal; luego cobran una renta de vida pagada por una compañía de seguros.

Lorenzo entiende que “no parece posible ni razonable” buscar una convergencia de los diferentes subsistemas existentes hacia una estructura única, ya que estos constituyen una estructura consolidada, y su desarticulación implicaría costos de transacción significativos e importantes problemas de economía política que obstaculizarían el avance de las iniciativas reformistas”. Sin embargo, sin alterar el esquema institucional actual, “sería conveniente adoptar una mirada conjunta” que permita “mitigar las heterogeneidades existentes entre los distintos subsistemas, y evitar que modificaciones paramétricas aisladas puedan generar traslados de los trabajadores” entre unos y otros, con potenciales “dificultades para algunos de ellos o para el sistema de pensiones en su conjunto”.

“Habría que avanzar en la evaluación de las heterogeneidades existentes, identificando la relevancia y pertinencia actual de cada una de ellas. De hecho, existen diferencias en las actividades y en las profesiones que justifican tratamientos asimétricos, al menos lo que refiere a años de cotizaciones, edad de retiro y montos de contribuciones. Pero existen diferencias en el tratamiento de los trabajadores que carecen de fundamento en la actualidad y que deberían ser revisadas en el futuro”.

Impacto fiscal

Para el economista, “cualquier evaluación rigurosa de la política fiscal debe, necesariamente, contemplar la evolución de este componente del gasto”. Su análisis de los datos es que, si bien los ingresos del sistema han crecido en términos reales —por encima de la inflación— en el transcurso de los últimos años, la brecha con los gastos por prestaciones contributivas se amplió. De forma similar, tanto los ingresos por concepto de tributos afectados como la asistencia financiera directa por parte del Estado se han ido ampliando, “lo que significa que ha aumentado la cantidad de recursos que la sociedad en su conjunto está destinando a mantener los niveles actuales de cobertura y suficiencia”.

Cita proyecciones de otros investigadores publicadas en años recientes que anticipan una “trayectoria creciente de los desequilibrios financieros del sistema en su conjunto, los que se volverían relevantes” en unas dos décadas. “Si bien puede parecer un futuro distante, no lo es en el contexto de la seguridad social, puesto que cualquier reforma necesita del transcurso de varios años para que se materialicen sus efectos”.

Lorenzo describe que, al menos desde 2008, hubo una evolución creciente en el gasto total en pasividades como proporción del Producto Bruto Interno, hasta alcanzar a 12% en 2017. Desde otra perspectiva, ese rubro representó el 39% del gasto público social.

Respecto a los ingresos de fondos al sistema, desliza un cuestionamiento a las estadísticas disponibles. Indica que la cobertura de los activos por parte del sistema está levemente por encima del 80%, pero en cuanto a la densidad de cotización (la relación entre los meses en que el trabajador hizo aportes y el máximo número de meses que podría haberlo hecho entre el inicio y la finalización de su vida laboral activa) no es un dato continuo y actualizado disponible. “De hecho, esta realidad llama la atención, ya que el BPS dispone de una base de información confiable sobre la historia laboral de los cotizantes al bloque principal del sistema y que, a partir de esta información, sería factible construir indicadores que permitieran el monitoreo del comportamiento de la densidad de cotizaciones a lo largo del tiempo. (…) Las dificultades de acceso a esta información limitan el estudio de las trayectorias laborales y, de hecho, impiden la evaluación rigurosa de las perspectivas en materia de suficiencia de las prestaciones futuras del sistema y la estimación de eventuales contingencias fiscales que pudieran derivarse de una baja densidad de las cotizaciones”.

Por eso recurre a estimaciones de otros autores y cita, por ejemplo, una de Cepal de 2018 según la cual “solo un cuarto de los individuos realiza aportes por la totalidad de sus potenciales meses de trabajo” y cuatro de cada 10 trabajadores de la muestra lo hace por la mitad del tiempo.

“Las contribuciones del Estado han crecido moderadamente en los últimos años, y se proyecta que en el futuro continúen creciendo como resultado del proceso de envejecimiento poblacional. Esto implica que la sostenibilidad financiera del sistema se presenta como el principal desafío a enfrentar en las próximas décadas”, afirma el consultor.