El consultor Alberto Barreix, que trabajó en cuestiones tributarias para el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), defiende el IVA P como una estrategia para mitigar la regresividad del impuesto al valor agregado en su versión actual (“universal”), en Uruguay con una tasa básica de 22%, una mínima de 10% y algunos rubros exonerados. De hecho, sostiene que si hubiera estado vigente hoy, por ejemplo, habría permitido focalizar el impacto de la reducción temporal del tributo en bienes de la canasta básica y que no se la apropien sectores de la población de altos ingresos o el proveedor.
—El IVA es, en promedio, el segundo impuesto que más recauda tanto en América Latina y el Caribe como en la OCDE. Está estructurado como un impuesto general al consumo, aunque en casi todo el mundo grava la educación que es inversión en capital humano. Su gran virtud es la neutralidad, cobra sin discriminar entre bienes y servicios que afecten la decisión del demandante, en particular cuando se grava a una tasa uniforme. Sin embargo, su característica negativa es la regresividad, de allí que en 2010 decíamos —con Bès y Roca— que es una trilogía imposible. Los análisis de impacto distributivo del IVA en el corto y mediano plazo muestran que los hogares más pobres dedican un mayor porcentaje de su ingreso al consumo —y, por tanto, al pago de IVA— que los de más altos ingresos.
Para contrarrestar la regresividad del IVA desde su implementación en Francia en los años 50, la mayoría de los países ha seguido la estrategia “universal” proveyendo alivio a los contribuyentes a través de identificar los bienes y servicios con alta participación en el consumo de los hogares de menores ingresos y/o considerados de interés social (alimentos, transporte, entre otros), y de excluir, exonerar o gravar estos productos a una tasa reducida. Esa es una respuesta poco efectiva a la regresividad del IVA por el hecho de que las medidas de alivio impositivo instrumentadas benefician en términos absolutos más a los que más consumen, es decir, a los deciles superiores de la distribución del ingreso. Además, existen dos efectos negativos adicionales: resta ingresos tributarios e introduce complejidad en la gestión del impuesto, encareciendo su administración y facilitando el incumplimiento de las obligaciones de los contribuyentes.
—¿Cómo funcionaría un IVA P como estrategia aternativa?
—El IVA P permite superar la regresividad del IVA sin perforar la base del impuesto como lo hace la solución “universal”. Conjuga tributación con transferencias (compensación) focalizadas, lo que significa tres cosas. Por un lado, generalizar la base imponible, de modo de tender a que las únicas exenciones se determinen por el carácter técnico de la administración del impuesto. El ejemplo típico son los servicios de la intermediación financiera, que están exentos por la imposibilidad de imputar con precisión el IVA por los servicios que presta el intermediario a sus depositantes y a sus prestatarios.
Segundo, tender a una tasa única del IVA para simplificar la administración del impuesto y obtener la mayor neutralidad posible. Con respecto al nivel de la alícuota, esta debe definirse en función de la estructura fiscal de cada país.
En tercer lugar, aplicar el alivio del impuesto focalizándose en aquellos individuos a los que se desea beneficiar. Determinar el monto del alivio requiere estimar la incidencia del IVA sobre el consumo de los distintos deciles. A continuación, se elige el decil de corte, lo cual determina el monto del alivio del impuesto a ser otorgado. El siguiente paso consiste en identificar a los beneficiarios del programa. La experiencia relativamente exitosa observada en los últimos 25 años de programas de transferencias de ingresos en América Latina y el Caribe permite incorporar el concepto de focalización en tributación indirecta y constituye uno de los elementos críticos que viabiliza la propuesta del IVA P. Por último, la entrega de beneficios se ha avanzado significativamente mediante los medios electrónicos (factura-vendedor, tarjeta-beneficiario). Actualmente, cinco países de esta región y un estado de Brasil están implementando este mecanismo.
En definitiva, el IVA P es una devolución de impuestos; es decir, esta modalidad tiene además la virtud de autofinanciarse. Con la generalización de las tecnologías como la factura electrónica o las tarjetas de beneficiarios, las administraciones tributarias podrán mejorar la focalización de transferencias y simultáneamente combatir el fraude tanto al nivel del beneficiario como del contribuyente. Asimismo, en términos de economía política, la claridad en el instrumento favorece su control social y presupuestario, favoreciendo su aceptación entre los sectores que no son beneficiarios directos.
—En Uruguay, Cabildo Abierto está planteando adoptar un IVA de este estilo como parte de una reforma más amplia. ¿Lo consultaron?
—Sí, con el equipo económico de Cabildo Abierto estamos en contacto por el IVA P. Pero también desde la propia DGI publicaron un estudio en el periodo en que la encabezaba Pablo Ferreri y ha habido apoyos de investigadores de centros de pensamiento como Cinve o el Centro de Estudios para el Desarrollo. Adicionalmente, hay estudios realizados para más de 10 países, incluyendo los realizados por otros institutos para Brasil, Colombia, México y República Dominicana recientemente.
—El IVA P no es aplicable a todos los países, entre otras razones porque la recaudación adicional obtenida de los sectores de mayores ingresos podría no compensar la compensación prevista para los sectores pobres. Desde esta perspectiva, ¿cuál es la situación de Uruguay?
—La aplicación del IVA P depende del número de personas en pobreza monetaria y profundidad (cuán lejos está el hogar de la línea de pobreza), la estructura del IVA y la capacidad tecnóloga del sector público del país. Sin embargo, es necesario establecer dos apuntes. Por un lado, que el IVA P es una estrategia —una tendencia, a generalizar y compensar— y puede ser aplicado en etapas. Por otro, que en el largo plazo, es posible que, si la tecnología lo permite, el IVA P se transforme en una tributación indirecta específica para cada individuo según sus características económicas, sanitarias, ocupacionales, etc. Este fue propuesto en 2005 por Ainsworth y hace poco comentado en El País por Marcos Soto, decano de la escuela de negocios de la Universidad Católica.
—De la simulación de escenarios planteada en un reciente documento del BID surge que tanto unificando las tasas en 21% como subiendo la mínima al 17%, el 30% de los hogares más pobres resultaría “ganador” al pagar menos IVA neto y el 20% de aquellos más ricos “perdería”. ¿Qué debería tenerse en cuenta para elegir una u otra opción?
—El IVA P permite varias opciones de base y tasa. El estudio reciente para Uruguay devuelve hasta el tercer decil cuando para compensar al nivel de pobreza actual alcanzaría con solo dos deciles. El aumento de recaudación estimado solo considera el consumo privado, y habría que sumarle el consumo publico y el de insumos intermedios de bienes exentos. La recaudación es significativa, algo menos de 1% del PIB (Producto Interno Bruto), y podría, dependiendo de la expansión de la base se podría reducir la tasa. Sin embargo, esto no es lo primordial, el IVA es un instrumento para recaudar con la mayor simplicidad y neutralidad posible, no para la redistribución del ingreso. Para esto existen otros como los tributos a la renta, a la propiedad o a la herencia. Lo que busca el IVA P es solo mitigar su regresividad. Por ejemplo, hoy se plantea la reducción temporal del IVA en bienes de la canasta sin focalización, lo que beneficiará también a sectores de altos ingresos. Además, en varios mercados oligopólicos y con regulaciones o aranceles que no permiten la competencia no queda claro si el beneficio no será apropiado por el proveedor. Obviamente, en la emergencia actual es la medida válida, porque es claro que Uruguay adolece de una regulación eficaz y, mucho menos, del control de competencia para protección del consumidor. Si estuviera el IVA P se podría focalizar mejor, aunque no sea un sustituto de las antes citadas.
Por último, la presión fiscal de Uruguay es la segunda mayor de América Latina. El rendimiento del IVA P puede ser significativo, considerando también el consumo del gobierno y los insumos intermedios exentos. Por eso es que debe considerarse en un paquete que incluya otros cambios necesarios de composición, en especial ante los cambios recientes en transparencia fiscal, renta internacional empresarial, y la racionalización de los incentivos tributarios. Es decir, cambiar la composición, pero sin aumentar carga total.
—¿Está preparada la administración tributaria uruguaya para aplicar un IVA P sin perder recaudación?
—Definitivamente, sí. En el año 2000, invitado por el presidente Jorge Batlle, volví al país para participar en el proyecto de profesionalización de la DGI, que fracasó por oposición de grupos de presión tanto empresariales como políticos y sindicales. Sin embargo, no fue en vano, porque en 2005 sí fue aplicada con cambios muy traumáticos, como la salida del 45% de los auditores pese a que casi se triplicaron los salarios para lograr la dedicación exclusiva, y luego se invirtió en su tecnificación. La administración tributaria siempre debe estar en actualización, con mayor razón hoy por la digitalización y los procesos de transparencia tributaria internacional. El Uruguay está en buena posición, inclusive para colaborar en el logro de la eficaz focalización de los beneficiarios.
—Sostiene que la devolución de algunos puntos de IVA a los pagos con medios electrónicos dada para estimular la denominada “inclusión financiera”, luego abatidos por el nuevo gobierno, implicó una “despersonalización” del impuesto. ¿Por qué?
—Prácticamente todos los pagos en el mediano plazo serán electrónicos. Con la factura electrónica y los cruces con proveedores de medios de pago como eje de la formalización harán redundantes otorgar estos descuentos de IVA. Mientras avanza la digitalización puede utilizarse para favorecer la compra formal pero no focaliza al beneficiario (demanda), es decir al que necesita el beneficio y, probablemente, sea regresivo además de tener un costo fiscal. Si la devolución de IVA con medios electrónicos tiene como objetivo favorecer a una actividad (oferta), hay mejores instrumentos.
