Un crédito del BID que casi se cancela, cambia la Aduana

El contrato para financiar la mejora de la eficiencia de la Aduana en su rol de fiscalizador y facilitador del comercio exterior uruguayo se firmó en octubre de 2007. El plazo para finalizar los desembolsos programados en etapas —por un total de U$S 11,6 millones— era de 48 meses, pero el gobierno solicitó dos prórrogas, la última hasta octubre de 2014.

Además, dice, los procedimientos y funcionamiento interno eran “llevados con oscurantismo, en compartimentos estancos, sin informatizar siguiendo los modos de las aduanas del pasado, cuando su única función era recaudatoria y su proceder policial”.

El programa tuvo “grandes dificultades al arranque, tras un período inicial de conflictos e incertidumbres, e incluso riesgos de cancelación, se condujo y se ejecutó con solvencia”, reseña Muro.

Al inicio de este plan de reforma la DNA tuvo como director a Luis Salvo y luego a Ricardo Prato, quien —según el consultor— planteó la “concepción radical” de un organismo más dedicado a la “persecución del fraude y de control policial que como agencia de facilitación del comercio. Así, la gestión de Prato —actual secretario general de la Intendencia de Montevideo— enfrentó “desacuerdos y tensiones en su relación con el BID. Desde el banco se objetaron numerosas propuestas, ya que no se veían razonables las solicitudes de contratación de consultores locales, de obras o las condiciones objetivas para autorizar la ejecución de ciertas actividades”, detalla. Durante dos años hubo “desembolsos mínimos y con escasa ejecución”, ya que las autoridades aduaneras solicitaban algunos gastos para “suplir otras carencias internas y eso condujo a la parálisis”. Y agrega: “En todo caso, en descargo de lo anterior, hay que situar el proyecto en su contexto en el país en aquel momento, en el que los gremios orientaban la política social del Estado. El contexto general en el que se inserta este programa es de intervención, con escasos procesos de modernización (...)”.

En junio de 2009, cuando habían transcurrido 20 meses de programa, solo se habían desembolsado U$S 800.000, lo que representa 7% de lo aprobado.

“Quizás cuando se formuló por primera vez este proyecto no se daban las condiciones objetivas para el cambio pretendido. (...) Afortunadamente, se planteó una profunda revisión un par de años después de su complicado inicio”, añade el consultor.

Impacto

La evaluación pondera que los indicadores para el monitoreo de la reforma han “marchado en gran medida de acuerdo a lo planificado. En varios de ellos se han logrado los resultados previstos y en otros, están camino de lograrlo. Las excepciones son pocas. Entre estas hay que citar en primer lugar las Declaraciones de importación y exportación tramitadas por vía electrónica: el documento aduanero (DUA) logró el 100% de implantación, pero los certificados que lo acompañan no son emitidos ni dependen de la Aduana sino de otros organismos, y están aún lejos de lograrlo. La segunda se refiere al porcentaje de reliquidaciones en proporción a las declaraciones de importación del mismo período, que, frente al 1% pretendido, están tan solo en el 0,34% (por debajo incluso que la línea de base). El objetivo está muy lejos de alcanzarse; era optimista e irreal y no tuvo en cuenta que el sistema de análisis de riesgos necesita más tiempo para perfeccionarse y dar esos frutos. Además la jubilación de gran número de verificadores ha contribuido a ese pobre resultado, así como la insuficiente alimentación de información”, señala.

Como datos que muestran la mejora de la eficiencia, el evaluador menciona, entre otros, la drástica disminución de las operaciones revisadas con más exhaustividad (canal rojo o naranja) de más de 50% a 17%; una baja de 11,4 a 2,85 los días promedio de desaduanamiento de mercadería importada; una reducción de 9,99 a 7,02 días el tiempo de resolución de expedientes; y ahorro de unos U$S 10 millones por la adopción del DUA digital. Aunque encarece el envío por su propio costo (aunque abarata en aproximadamente 5% el seguro de flete), el precinto electrónico que se instaló paulatinamente sobre todos los transportes terrestres ahorra entre 24 y 48 horas de espera en frontera, además de que libera mano de obra al hacer innecesario el guardia aduanero que custodiaba la carga.

El consultor no pudo medir el aporte a la mayor eficiencia en el comercio exterior del uso del scanner móvil financiado con fondos del BID.

En opinión mayoritaria de los agentes entrevistados por Muro, el principal factor de cambio en la DNA no lo pueden medir los indicadores cuantitativos. “Se trata del cambio cualitativo, que se manifiesta en la generación de una mayor credibilidad de la institución, su proceso de apertura, su actitud, el cambio de paradigma de proceder respecto del administrado, al convertirse en un organismo predecible, que ofrece certeza jurídica y brinda un trato igualitario y justo, acorde con la normativa, gracias a la adopción de procesos uniformes y normativa clara, confiable y transparente, abierta siempre al diálogo con los agentes sociales y los funcionarios”, explica el consultor. Agrega: “Si bien queda mucho camino por recorrer, el cambio cualitativo es un hecho. La Aduana ha dejado de sentirse, en general, como algo hostil y lejano”.

“La mayor parte de las actuaciones, procesos o cambios incorporados están asegurados sin lugar a dudas”, si bien algunos aspectos “requieren especial atención de cara a la sostenibilidad futura”, evalúa Muro. Algunas recomendaciones son seguir contando con el personal consultor que colaboró con la modernización; consolidar los cambios en la estructura organizativa; invertir en mantenimiento de los edificios de la DNA; lograr una mayor eficiencia en el método de control de riesgos a posteriori de las operaciones de comercio exterior, y realizar auditorías de los procesos de fiscalización y facilitación.

Confirmado en su cargo por el gobierno de Tabaré Vázquez, el director Nacional de Aduanas, Enrique Canon, dijo a Búsqueda en enero que en este período se propone “consolidar” la modernización del organismo (ver Nº 1.800).