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La mejora de la regla fiscal vigente y el fortalecimiento del marco legal de las empresas públicas para que sean gestionadas y tomen decisiones independientes de la política económica son parte de la “agenda” pendiente de reformas que en materia de finanzas públicas tiene Uruguay. Los cambios planteados en el proyecto de ley de urgente consideración (LUC) van en una “buena dirección”, si bien no parecen ser “suficientes”, señaló a Búsqueda Gabriel Oddone.
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Ese economista, socio de la consultora CPA/Ferrere, coordinó Fiscalidad y ciclo presupuestal en Uruguay: Lecciones, desafíos y recomendaciones, un documento con propuestas que hoy jueves 21 presentarán Pharos —el think tank de la Academia Nacional de Economía— y el Centro de Estudios para el Desarrollo (CED).
“Mi temor es que hay una suerte de creencia en algunos miembros de gobierno que con el solo hecho de remitir un proyecto de ley que introduzca una mejora a la regla fiscal vigente, que lo es —respecto a lo que tenemos, que es muy malo—, se vaya a generar un ambiente institucional en las finanzas públicas lo suficientemente bueno para dormir tranquilo”, comentó Oddone. “Para tener una regla fiscal que arroje efectivamente resultados para disciplinar al sistema político todavía hay que establecer mecanismos legales, institucionales, que van mucho más allá de lo que está en la LUC. Estamos lejos de tener una regla de esas características. Y aunque la tuviéramos, si no mejorás el ciclo presupuestal, vas a tener un buen aeropuerto pero no necesariamente los aviones para aterrizar. Vas a seguir teniendo un presupuesto confuso, poco transparente, cuya contabilidad no cierre, con sistemas de contabilidad no integrados, etcétera. Le vas a poder decir al mundo: ‘Miren que tengo una regla fiscal’, pero cuando te hagan cinco preguntas sobre el corazón del sistema presupuestal vas a seguir teniendo cosas del Medioevo”, señaló. “Hay que trabajar en el ciclo presupuestal; si trabajás solo en la regla fiscal, lo que habrás limitado es el contorno del problema, pero no habrás atacado el corazón”.
A su juicio, si se vota la LUC y luego se aprueba una reglamentación que convierta la regla en “la mejor, asimilable a la de Costa Rica o Chile”, no se habrían resuelto los dos “vicios” que tiene la política fiscal uruguaya: “la prociclicidad y el ciclo político”.
Entre los cambios planteados en el documento de Pharos y el CED, Oddone comentó la necesidad de seguir avanzando en la presupuestación “top-down” (de arriba hacia abajo), estableciendo un “objetivo agregado que oficia como tope vinculante y a partir del cual se fijan límites de gasto a las unidades ejecutoras en línea con las prioridades del plan de gobierno”. Así se dejaría atrás la lógica institucional e incremental actual, consideró el economista. Ello implicaría también que haya un “propietario” del proceso presupuestal, que defina, por ejemplo, cuál es el espacio fiscal, cuál será la evolución esperada de la recaudación, la estructura de los gastos, etcétera. En su opinión, si bien en las últimas administraciones hubo avances, todavía son “difusos” los roles del Ministerio de Economía y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP).
Quinquenio “móvil”. Otra recomendación apunta a que el ciclo presupuestal difiera de los períodos de gobierno. Así, cada año el Ejecutivo elevaría al Parlamento, además de la Rendición de Cuentas del ejercicio anterior, un “marco de orientación del presupuesto para los próximos cinco años y el presupuesto detallado para el siguiente año. Ese “presupuesto quinquenal móvil” ayudaría a “fortalecer el marco institucional” de las finanzas públicas, manteniendo un horizonte de mediano-largo plazo para la programación fiscal y el espacio para la asignación de recursos trascendiendo el período de gobierno.
Plantean que la cantidad de áreas programáticas y programas presupuestales “luce excesiva”, en tanto que su “naturaleza transversal diluye las responsabilidades entre los incisos o las unidades ejecutoras comprendidas”.
“Hoy el enfoque de nuestro presupuesto es antiguo y sigue siendo institucional; está el presupuesto del Ministerio de Ganadería, el de Economía y así… Se sigue razonando en términos de incisos y no en una visión comprehensiva. Y con eso se arriesga a que si no se coordina muy bien, haya duplicación de gastos”, explicó Oddone. Como alternativa, los investigadores sugieren ir a un enfoque funcional, simplificar el esquema de áreas y programas, apuntando a que tengan un “único” dueño de forma de priorizar la viabilidad del esquema y la rendición de cuentas.
Por otro lado, para mejorar el análisis de la eficiencia del gasto público recomiendan desarrollar los “sistemas e instrumentos” de información que soportan el proceso presupuestal de manera integrada. “Hoy, el sistema de recursos humanos no está integrado al de gestión financiera, y ese no está integrado con el sistema de gestión de deuda. La contabilidad pública no cierra con el presupuesto, porque sigue haciéndose de manera descoordinada y dispersa”, ejemplificó Oddone. Indicó que desde el 2005 la integración fiscal, presupuestal y financiera tuvo “avances” que aún no se consolidaron.
Los autores recomiendan “fortalecer la evaluación” para avanzar hacia un presupuesto orientado a resultados.
Para Oddone, dado el escenario de emergencia por el Covid-19, estas reformas no deberían “distraer la cabeza” del equipo económico, pero sí podrían encararlas, por ejemplo, a partir del año próximo. Reconoció que son cambios de “maduración lenta”, “poco visibles y rentables políticamente”, además de complejos y caros de implementar. “No va a haber ministro que sea aplaudido por hacer esto (…) porque es intangible para la población. Y a su vez, el actual presupuesto disperso, desordenado, le confiere al jugador que tiene mayor información mucho poder, porque es poco transparente”, añadió sobre la falta de incentivos para impulsar este tipo de reformas.
Para Oddone, el proceso presupuestal actual, “altamente politizado, responde a un país que confía mucho en el juego político y poco en lo tecnocrático”. A su juicio, se requiere alcanzar un “balance adecuado” entre ambos aspectos.
