Uruguay debe analizar un modelo más independiente de la evaluación de impacto ambiental

Entrevistada por Búsqueda, la experta afirmó que Chile viene de vivir una “década de oro” en materia de consolidación de su institucionalidad ambiental y que, por eso, su experiencia puede “brindar luces” a Uruguay en algunos pasos a los que se asoma. Leal —especializada en responsabilidad civil y ambiental, política ambiental y gobernanza climática— opinó que uno de los principales desafíos del país es “potenciar y perfeccionar” sus instituciones ambientales. Al mismo tiempo, cree que el país debería analizar un modelo con “más independencia” de la evaluación de impacto ambiental y que los legisladores deberían “sopesar” “ventajas y desventajas” de crear tribunales judiciales especializados.

—En Latinoamérica no hay una integración regional como en el caso de la Unión Europea, entonces para entender cuáles son los desafíos del derecho ambiental hay que atender las particularidades de cada país. Sin embargo, parecería ser que la tónica es la que efectivamente se evidencia: sí hay un interés por promulgar y por aprobar ciertas reformas ambientales que vayan mejorando las instituciones en la materia. Pero el desafío más grande es el que viene después, que es cómo se implementan esas reformas o nuevas instituciones en la práctica. ¿Y por qué se da ese gap entre la creación de políticas y la implementación? Por razones un poco contingentes, porque a veces son unos gobiernos los que aprueban una política y luego la implementación queda en manos de los gobiernos que siguen. Al menos en la experiencia chilena se puede observar un compromiso institucional bastante serio de darle encauce y continuidad a las políticas ambientales. Esa ha sido una de las claves por las cuales Chile se está constituyendo como un ejemplo regional en materia de política ambiental, porque ha logrado aunar estos esfuerzos políticos más allá de los gobiernos de turno. También las capacidades técnicas y presupuestarias, porque crear un nuevo servicio o política ambiental depende mucho de los recursos disponibles. Uruguay es un país mucho más pequeño que Chile y su estructura institucional es distinta. Pero la raíz de por qué se produce ese gap es por temas prácticos que afectan la implementación de cualquier otro tipo de política pública. A pesar de las dificultades, la tendencia es que cada vez la institucionalidad ambiental y las políticas ambientales y climáticas tengan más importancia.

—¿Todavía pesa mucho la dicotomía que existe entre inversión o desarrollo económico versus su impacto en el ambiente?

—Sí, esto también es una tensión constante dentro del derecho ambiental: cómo compatibilizar el desarrollo o el crecimiento económico de los países y la protección del medioambiente. Típicamente, se han mostrado como dos bienes jurídicos que están en pugna, pero las sociedades modernas han demostrado que podemos caminar hacia el desarrollo sostenible, que coloca de la mano el crecimiento económico con la protección del medioambiente y con el cumplimiento de las políticas climáticas que hoy se han transformado en casi mandatos para los Estados. La tensión siempre existe pero se ha demostrado que una mayor protección del medioambiente no afecta el crecimiento económico.

—Uruguay se encuentra actualmente en un proceso de revisión de los montos de las multas que se aplican por daños ambientales. ¿Qué rol juega el precio de las sanciones como elemento disuasorio?

—Las multas altas obviamente tienen un mayor efecto disuasorio para las corporaciones que infringen las normas. Y con las reparaciones en materia ambiental la idea es que también hacia el futuro generen un efecto de disuasión para que las corporaciones no vuelvan a caer en los mismos incumplimientos o en casos de daño ambiental. Hay que tomarse el tema de los montos de las multas con seriedad, velando para que en el futuro haya un mayor cumplimiento ambiental. Y en cuanto a la relevancia de la sanción penal, son sanciones no solo pecuniarias, entonces eso también funciona como un elemento disuasorio.

—Uruguay no tiene una ley específica de responsabilidad por daño ambiental. El Parlamento estudia un nuevo proyecto de ley que incorpor?a los delitos contra el ambiente en el Código Penal y penaliza la contaminación del aire, el agua y el suelo, y demás, con penas de prisión ¿Qué opinión le merece el tratamiento que Uruguay le está dando al tema?

—En Uruguay la responsabilidad por los daños ambientales surgió aparejada al mecanismo de la evaluación de impacto ambiental (EIA) y podría tener sentido porque la EIA es la oportunidad donde se identifican los potenciales impactos o daños que una actividad económica podría causar. En Chile el modelo fue distinto, porque hace 30 años se optó por concebir la responsabilidad por daños ambientales como una institución autónoma y no está ligada directamente con la EIA, porque las demandas por daño ambiental podrían presentarse en diversos momentos de la ejecución de una actividad económica. La otra situación particular de Chile es que desde el 2012 cuenta con tribunales ambientales. Tenemos una institucionalidad ambiental que ha hecho posible materializar de manera más potente la Justicia ambiental y hoy son esos tribunales los que resuelven las demandas de responsabilidad por daño ambiental.

—El gobierno chileno también aprobó el año pasado una reforma de su Código Penal que contempla por primera vez el delito medioambiental. ¿Qué importancia tuvo?

—Desde el año pasado Chile promulgó una reforma del Código Penal que introduce delitos económicos y ambientales. La modificación fue sustantiva y suscitó el interés de quienes enseñan el derecho. Hoy en Chile hay un boom de cursos de actualización sobre esta materia porque vino a revolucionar las estructuras, sobre todo de los gobiernos corporativos, porque se habla de responsabilidad penal de personas jurídicas en materia ambiental y esto también implica una nueva forma de velar por el cumplimiento de la protección ambiental.

—¿Qué puede aprender Uruguay del camino recorrido por Chile para el desarrollo de su normativa ambiental?

—Uno de los caminos sería darle más independencia al modelo de responsabilidad por daños ambientales, analizar si es conveniente o no en Uruguay que siga tan ligado a la EIA. Sería un trabajo para los legisladores sopesar si debería dársele más autonomía en una potencial reforma legal. Ahora, respecto a quién resuelve las demandas de daño ambiental, en Chile hoy son los tribunales ambientales pero entre 1994 y 2012 fueron los jueces civiles, que acá también son quienes verían las demandas de responsabilidad. En muchas partes del mundo existen tribunales ambientales y, de hecho, la especialización de esta adjudicatura es vista con buenos ojos por muchos reportes internacionales. Pero no todos los países son iguales. Chile tiene una conflictividad socioambiental considerable, entonces tener una adjudicatura especial se justifica. Además, es un país largo y angosto, con tipos de industrias extractivas que van generando situaciones de daño ambiental. Tiendo a creer que la realidad de Uruguay dista del modelo chileno, la economía de Uruguay se basa en otro modelo. Entonces, otro trabajo de los legisladores sería analizar las ventajas y desventajas de incorporar una adjudicatura especial en materia ambiental.

—¿Identifica algunas similitudes entre las experiencias de Chile y Uruguay?

—Una similitud es que hasta el momento se ha mirado el modelo chileno como un paradigma para la potencial reforma o regulación futura de los daños ambientales. En términos de actividades económicas entiendo que acá hay algunos problemas con el uso del borde costero; esos problemas se han dado en Chile, y también la protección de los humedales. Tal vez se podría mirar esos casos para ver cómo se han resuelto y ver qué tanto justifica o no tener una jurisdicción especial.

—¿Y dentro de sus marcos jurídicos?

—Históricamente Uruguay ha tenido un modelo distinto. Por ejemplo, acá el Ministerio de Ambiente crea políticas públicas pero también las ejecuta. En el modelo chileno no es así, porque en Chile los ministerios se dedican a crear políticas públicas y son los servicios públicos los que las ejecutan. El gran desafío que tiene acá el Ministerio de Ambiente es que tiene que hacerse cargo de diseñar políticas y a la vez de implementarlas a nivel nacional. Pero el hecho de que estos dos países estén situados de manera geográficamente cercana y que a la vez compartamos la misma tradición jurídica del derecho común hace que la experiencia chilena pueda brindar luces respecto de lo que podría reformarse en Uruguay.

—¿Cuáles son los principales desafíos que enfrenta el derecho ambiental en la región y qué oportunidades ve en el futuro cercano para mejorar la protección del ambiente a través del derecho?

—A nivel global el desafío más apremiante hoy en día es la triple crisis planetaria que ha puesto a todos los países y continentes bajo la necesidad de buscar acuerdos comunes. Por eso cada vez escuchamos más sobre las COP (conferencias de las partes) de cambio climático, las COP de biodiversidad y las COP de Escazú. Luego, a nivel regional, Latinoamérica es una región que tiene que lidiar con varios problemas medioambientales. El que más salta a la vista es que tenemos economías altamente extractivas donde hay mucha industria que usa o explota recursos naturales. Ese sería el gran desafío. El otro es que la región ha ido avanzando en la aprobación del acuerdo regional de Escazú (sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe). En particular, el gobierno de Uruguay ha tenido un papel sumamente importante. Escazú es muy importante porque se hace cargo de dar protección a los derechos ambientales y porque entrega garantías para proteger a los defensores ambientales. En los niveles más locales, por ejemplo en Uruguay, el desafío es potenciar su institucionalidad y perfeccionar sus instituciones ambientales. Ya hay una conversación respecto a reformar la responsabilidad por los daños ambientales a ver si sigue un modelo distinto al que existe hoy. También el proyecto sobre los delitos ambientales, que va a seguir su propio curso y luego estudiar si las instituciones como están diseñadas actualmente son funcionales o no a la consecución de las políticas. En Chile estamos bien avanzados en esta materia porque el año pasado se promulgó y se aprobó el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas, que es la última agencia pública que viene a cerrar el círculo de la institucionalidad ambiental.

—Durante la charla, destacó que en Chile los casos medioambientales causan mucha repercusión en la sociedad y en los medios de prensa. ¿Cree que esa condena social ayuda a la trascendencia o a la concientización? ¿Identifica que eso también ocurre en Uruguay?

—Sí, en los temas medioambientales la condena social o moral es importante. En Chile cada ciertos años surge el caso estrella ambiental que suscita el descontento no solo de las comunidades locales sino también del país en general. Y hoy ese descontento sí se traduce en que tanto las autoridades como los que desarrollan proyectos sean más cuidadosos. La participación ciudadana en materia ambiental está muy regulada, en Uruguay y en Chile. Entonces la institucionalidad ambiental tiende a ser un área que escucha bastante la opinión de las personas.

—También mencionó que todavía existen dificultades para insertar la materia ambiental en el derecho. ¿Por qué?

—El derecho ambiental en Chile nació como el apéndice del derecho administrativo. Pero desde la década de los 70 tuvo un desarrollo más potente en el derecho doméstico, donde ha crecido exponencialmente. Hoy empezamos a ver materias ambientales en muchas ramas del derecho, por eso se dice que el derecho ambiental es una disciplina transversal. Es un asunto que llama a pensar y repensar cómo enseñamos la disciplina en las facultades de derecho y el llamado sería a darle mucha más importancia. Desde este año en la Universidad de Chile el curso de Derecho Ambiental es obligatorio para los estudiantes de Derecho, y eso también da cuenta de la relevancia que tiene la disciplina. Lo otro que se puede fortalecer mucho es la presencia de los centros de investigación que se dedican a estas materias, porque es ahí donde pueden hacer confluir todas estas aristas del derecho ambiental. A la larga es una ventaja, porque enseñarle a un estudiante derecho ambiental desde todas las perspectivas abre no solo la posibilidad de que el día de mañana sean mejores abogados y estén mejor formados, sino también que las posibilidades de desarrollo profesional sean mayores.