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La pandemia de Covid-19 se tradujo en “caídas históricas” casi generalizadas tanto de los ingresos tributarios como del Producto Bruto Interno (PBI o PIB) en valores nominales en la región. Entre 2019 y 2020, en 22 países bajó la recaudación en un 8%, en promedio. A su vez, durante el mismo período, 17 economías se contrajeron (4,9%, también en promedio).
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La combinación de ambos datos da una dimensión de la carga impositiva (incluidas las contribuciones a la seguridad social) en relación con el tamaño de las economías. Es el concepto de presión tributaria.
En 2020 —el primer año con el virus ya en la región y medidas de distinto grado de confinamiento vigentes— los ingresos tributarios significaron 21,9% del PBI, en promedio, en América Latina y el Caribe, según un cálculo anual, que no incluye a Venezuela por falta de datos, publicado la semana pasada por la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OCDE). Pero los porcentajes van desde el 12,4% de Guatemala hasta el 37,5% de Cuba. En Uruguay la presión tributaria superó al promedio y se mantuvo respecto a 2019; lo recaudado, incluidos los aportes jubilatorios, equivalió a 26,6% del PBI tanto en ese año como en 2020.
En la OCDE, que está integrada mayoritariamente por economías avanzadas, los ingresos tributarios significaron 33,5% del PBI. La capacidad contributiva de sus empresas e individuos es más alta que en las latinoamericanas.
“Opciones políticas”
El nuevo documento Estadísticas tributarias en América Latina y el Caribe 1990-2020, publicado por la OCDE junto con la Cepal, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias, da una contextualización conceptual, y no meramente metodológica, para una adecuada lectura de esos porcentajes.
El cálculo de la presión es un cociente entre la recaudación (numerador) y el PBI (denominador), por lo que depende de la evolución de ambos componentes. “En épocas de crisis, las variaciones en términos nominales (normalmente, reducciones) pueden ser más significativas que en otros momentos”, señala. Eso fue notorio en el primer año de la pandemia de Sars-CoV-2.
A su vez, el PBI per cápita, la apertura comercial, la participación de la economía informal, las dotaciones de recursos naturales y la importancia de la agricultura son factores económicos y estructurales que influyen en la recaudación tributaria como proporción del Producto. También el “poder de las administraciones tributarias, los niveles de corrupción y la moral tributaria (la predisposición de las personas a pagar impuestos)” están “íntimamente relacionados con el nivel de ingresos fiscales. Del mismo modo, la presión tributaria “refleja las opciones políticas acerca del papel que desempeña el gobierno y su tamaño”, explican los organismos autores del documento.
Por ejemplo, el alcance de la participación pública en la financiación de la seguridad social es un factor importante que subyace a los dispares coeficientes tributarios en la región. En ese sentido, recuerdan que desde la década de 1980 países como Chile, El Salvador y México “han privatizado la salud y las pensiones, en mayor o menor medida: estas aportaciones a entidades privadas no se consideran ingresos por contribuciones a la seguridad social. En Colombia y Perú, los sistemas públicos y privados conviven y los trabajadores pueden optar entre ellos. Por otro lado, Argentina, Brasil y Uruguay siguen un modelo de complementariedad entre los sistemas público y privado. En estos países, se emprendieron reformas sustanciales para ampliar la cobertura de los sistemas de seguridad social a las personas que estaban excluidas. Esto también ha sido fundamental para el aumento de los ingresos tributarios”.
En Uruguay, la cuarta parte de los ingresos tributarios totales de 2020 correspondieron a contribuciones a la seguridad social; el resto fueron impuestos nacionales (69,3%) y departamentales (5,6%). En 1995 —antes de la última gran reforma de la seguridad social— significaban 29,5%, 61,7% y 8,8% en cada caso.
