Viñales exalta el “hito” reformista de 2007, que hizo al sistema tributario más “equitativo” sin incrementar la presión fiscal

Para Viñales, en el debate actual sobre la sostenibilidad fiscal el “dilema” no debería ser en torno a un eventual “ajuste fiscal” sino acerca de “la calidad y orientación del mismo, por las dificultades de discutir seriamente sobre los fundamentos del sistema tributario como un todo”, de modo que las posibles correcciones sean “en el sentido de preservar la evolución lograda a partir de la reforma tributaria” del 2007.

Menciona como una modificación relevante la interpretación de que las sociedades anónimas financieras de inversión (SAFI) podían realizar actividades comerciales en el exterior, con lo que se fortaleció su actividad “y la estrategia de Uruguay en tanto régimen offshore o paraíso fiscal”.

El especialista enmarca el gobierno de Julio María Sanguinetti (1995-2000) en el contexto de algunas crisis en el exterior. Señala que el período se inició con un “nuevo ajuste fiscal, después se formaliza la reforma de la seguridad social con un sistema mixto y de privatización parcial”, se incluyeron nuevos cambios en la tradicional ley de Presupuesto quinquenal y se aprobó una “ambiciosa ley de promoción de inversiones, con exoneraciones amplias en el impuesto a la renta y al patrimonio de las empresas”.

Resalta además que durante esta administración de Sanguinetti se crearon “exoneraciones genéricas de impuestos en favor de las empresas periodísticas del interior del país, un tema que ya en el período anterior, del Dr. Lacalle, había ocurrido en favor de las radioemisoras AM y FM también del interior. Este tipo de exoneraciones, si bien puede tener explicación en procurar el mejor desarrollo de los medios de prensa, también debe su explicación a la red de intereses y sustentos políticos locales de los partidos de gobierno” blanco y colorado en esas zonas del país.

“Desde el punto de vista económico y financiero”, el período “será recordado como uno de los más traumáticos de la historia moderna del país”, introduce Viñales al reseñar la presidencia de Jorge Batlle (2000-2005). En lo tributario, estuvo signada por “ajustes fiscales”, al menos hasta fines del 2003, cuando se lograron reducir las tasas del Impuesto a las Retribuciones Personales. “Claramente durante este período siguieron aumentándose los impuestos al consumo”, en particular por la creación del Cofis y la suba del Impuesto Específico Interno (Imesi) para varios productos, así como la inclusión en el IVA de los servicios vinculados a la salud. “El mayor peso de los ajustes fiscales fue soportado por los sectores de ingresos fijos” que tributan sobre todo por sus rentas como asalariados y por el consumo, sostiene. “No debemos olvidar que nuestro sistema tributario siguió sin tener un impuesto general que alcanzara de manera uniforme a las distintas rentas de las personas físicas, y sin gravar además las rentas del capital, y las rentas de trabajo independiente, por ejemplo, de los profesionales universitarios”.

En paralelo, y procurando incrementar la actividad económica de los sectores productivos y del empleo, el gobierno de Batlle hizo reducciones —en algunos casos totales y llevando las tasas al 0% de los aportes patronales— para el agro, la industria, el transporte y la construcción privada.

Frenteamplismo

“El primer gobierno de izquierda recibía un país con una situación económica y social particularmente compleja” tras la crisis del 2002, señala el capítulo referido al período 2005-2010, bajo la presidencia de Tabaré Vázquez.

Viñales recuerda que la reforma tributaria y, en ese marco, la adopción del IRPF, había sido parte de “discusiones relevantes desde el punto de vista político, económico y hasta filosófico, durante la campaña electoral previa”. Su discusión no estuvo exenta de “polémicas al interior del partido de gobierno y hacia los diversos grupos de interés que serían afectados por ella; (…) el caso de éxito que ha significado la misma para muchos análisis de procesos de reformas tributarias, ocultan parcialmente algunas de las dificultades en su implementación (…)”.

El autor se apoya en cifras de la publicación Para entender la economía del Uruguay, del Centro de Investigaciones Económicas (Cinve), para sostener la idea de que lo anterior era un sistema impositivo inequitativo e ineficiente. Eso, dice, se veía agravado por una “elevada evasión tributaria, que se estimaba, en general, en valores cercanos al 20%” del Producto Bruto Interno (PBI).

La reforma introducida en julio de 2007 con la Ley 18.083 fue un “hito político y económico” al modificar “sustancialmente” el sistema, haciéndolo “más equitativo, equilibrado y progresivo”.

Viñales apunta que tras la implementación de dicha reforma, para la administración de José Mujica (2010-2015) no se esperaban “cambios concretos” en los impuestos. No obstante eso, se produjeron modificaciones importantes en materia regulatoria, de fiscalidad internacional y en “algunos paradigmas”, por ejemplo, los referidos al secreto bancario, con “sucesivas perforaciones en pocos años (…) hasta llegar al nocaut actual”, la eliminación de las SAFI, y el criterio de fuente territorial de las rentas.

Reseña como cambios del período, entre otros, los hechos en las escalas del IRPF y el aumento de sus tasas sobre los ingresos del trabajo, así como la reducción del IVA hasta dos puntos porcentuales en el marco de la ley de “inclusión financiera”. También la creación del ICIR, que gravaba los inmuebles rurales de más de 2.000 hectáreas, que luego fue declarado inconstitucional.

Lo ocurrido durante la actual presidencia de Vázquez “podría analizarse con un mayor sentido de unidad” al ser tres gobiernos seguidos del Frente Amplio, y “porque en materia económica y particularmente tributaria –con coincidencia de algunas figuras claves en los equipos de gobierno del MEF– hubo lineamientos ciertamente compartidos”.

“Más allá de las calificaciones políticas y valoraciones” en torno al concepto de ajuste fiscal, señala que hubo modificaciones en las alícuotas del Impuesto de Asistencia a la Seguridad Social (IASS), cambios en la tributación de los juegos de azar, en los servicios e intermediación con nuevas tecnologías e Internet, y que se subió la Tasa Consular a las importaciones. Recuerda que el propio ministro de Economía, Danilo Astori, admitió su desagrado con esa última medida; y Viñales acota que “de momento son necesarios los ingresos fiscales adicionales; es decir, la lógica del ‘ajuste fiscal’ parcial volvía a asomar en nuestro sistema tributario”.

Presión fiscal

Otro capítulo del libro analiza que la presión fiscal en Uruguay registró un crecimiento sostenido entre 1990 y 2016, desde el 19,6% del PBI al 27,9%. Con eso “se ubica a mitad de camino, por encima del promedio de América Latina y el Caribe, y por debajo del promedio de la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos), lo que muestra, en primera instancia y sin más pretensiones que ello, que (la presión) guarda relación con el estadio de país ‘en vías de desarrollo’ en el cual se encontraría” el país.

Al analizar la evolución de la presión impositiva en Uruguay desde 1990, el autor observa que el mayor incremento relativo se dio en los años posteriores a la crisis del 2002 y previo a los cambios tributarios del 2007. Subraya que esa reforma “no representó en sí misma un aumento de la presión” si bien tuvo un impacto “significativo en la estructura del sistema tributario uruguayo”, con mayor proporción de impuestos directos en el total de ingresos.