AFAP y Diálogo Social: la consultoría detrás de cambios al “oligopolio regulado” con “opción pública”

La idea incluida en el documento final del diálogo, que el Poder Ejecutivo está decidido a llevar adelante, es que las cuentas de ahorro individual pasen a ser gestionadas de forma centralizada por un “organismo público que se encargará de administrarlas, de manera integrada con las prestaciones de los restantes pilares” del sistema. Y que, paralelamente, esa entidad “licite o asigne los fondos (no individualizados), de manera de incentivar la competencia en rentabilidad, minimizar los costos y maximizar el retorno sujeto a un riesgo acotado”. Ese esquema de licitaciones, que sería abierto a las AFAP y a otros agentes dedicados al manejo profesional de portafolios, está pensado para los ahorros jubilatorios que se hagan a posteriori de esta eventual reforma.

Su diagnóstico es que el sistema de AFAP uruguayo “muestra alta cobertura entre trabajadores formales, baja volatilidad de rendimientos y solidez institucional, atributos valiosos para la protección del ahorro de largo plazo. Al mismo tiempo, enfrenta ineficiencias dinámicas: movilidad baja de afiliados, gasto comercial con rendimiento social decreciente y escaso margen para competir por rentabilidad neta”. Opera —agrega— como un “oligopolio regulado” con “opción pública”, República AFAP, que “cumple un rol disciplinador relevante; el desafío consiste en aprovechar las economías de escala sin desalentar la rivalidad efectiva ni la innovación operativa”.

Sebastián Fleitas

Sebastián Fleitas.

Respecto de la gobernanza del actual sistema, señala que la reforma que introdujo la Ley 20.130, del 2023, previó la creación —aunque no ocurrió— de la Agencia Reguladora de la Seguridad Social buscando “mejorar la coherencia y la visión integral de la supervisión, hoy fragmentada entre distintas entidades”, ya que hoy el “foco financiero” del negocio recae sobre el Banco Central. Para Fleitas, este nuevo marco “abre oportunidades para repensar la estructura del sistema, incluida la posible desintegración vertical del sector (centralizar la recaudación y la relación operativa con el afiliado, dejando la competencia solo en la gestión de inversiones). Esta alternativa podría reducir costos de transacción y transparentar comparaciones de desempeño”.

El consultor le da un marco de economía política a su planteo, que busca canalizar “soluciones sostenibles y técnicamente robustas” frente a una “demanda política recurrente por revisar el rol y el funcionamiento de las AFAP desde el origen del sistema, con iniciativas de distinto signo que han buscado modificar sus bases; más recientemente, el debate volvió a primer plano con el plebiscito de reforma jubilatoria celebrado el 27 de octubre de 2024, impulsado por el PIT-CNT, que incluía entre sus ejes la eliminación de las AFAP, aunque no alcanzó la mayoría requerida para ser aprobado”.

Optimizar la “estructura industrial” del sector

El objetivo de política de una reforma como la que él propone “no es maximizar el número de AFAP, sino optimizar la estructura industrial: competidores suficientes para evitar rentas, pero no tantos como para encarecer el sistema. En este sentido, modelos de desintegración vertical con un administrador de un fondo público centralizado que gestiona las cuentas y subcontrata gestores privados mediante licitaciones periódicas muestran que es posible privilegiar la competencia ‘por’ el mercado cuando la competencia ’en’ el mercado es limitada”.

Proponiendo nombres y roles, sería una Agencia de Administración del Pilar de Ahorro Individual la que centralice la gestión de cuentas y procesos; su funcionamiento podría financiarse con recursos de Rentas Generales —como el BPS— o, de otro modo, los costos podrían ser asumidos por quienes reciben el servicio.

A su vez, las AFAP y otros potenciales actores evaluadores de carteras se concentran en la gestión de activos compitiendo por mandatos dentro de un Fondo de Ahorro Previsional Único (FAPU), que se administrarían como patrimonios separados bajo reglas fiduciarias.

Licitaciones, el modelo chileno y Conexión Ganadera

En los últimos días, varias autoridades del gobierno mencionaron el caso chileno para explicar cómo sería el eventual esquema de licitación de ahorros previsionales.

Fleitas lo detalla en su consultoría. Con la nueva reforma de pensiones, Chile transita a un esquema mixto que, además de elevar beneficios y sumar componentes solidarios, incorpora un mecanismo de licitación bianual del 10% del stock de afiliados para intensificar la competencia entre administradoras. La idea es que, cada dos años, se seleccione al azar un 10% de los afiliados no pensionados y se asigne su administración a la entidad que ofrezca la comisión más baja (que debe mantener por cinco años) en la licitación; las personas sorteadas pueden desistir del traspaso dentro de un plazo informado (y luego seguir eligiendo libremente su AFP). Además, para promover entrada y evitar concentración, solo podrán participar en estas licitaciones las administradoras que tengan menos de 25% de los afiliados del sistema. Según el experto, con este diseño —selección aleatoria, compromiso de comisión por quinquenio, derecho a desistir y umbral de participación— se busca que la presión competitiva llegue al “stock” y no solo al flujo de nuevos entrantes, reduciendo las tarifas efectivas y acercando resultados entre administradoras.

El consultor subraya que un esquema de subastas de lotes de ahorros previsionales “requiere condiciones para la entrada efectiva de gestores. Además de las AFAP, podrían participar bancos u otros administradores a través de vehículos como fideicomisos; también corredores de bolsa con la estructura adecuada. Dada la experiencia reciente en el mercado local, con casos como los de Conexión Ganadera y otros, es probable que diversos fideicomisos prefieran operar a través de bancos”.

En línea con cuestionamientos hechos por las AFAP, Fleitas afirma que la “ampliación del límite y del menú de activos de exterior elegibles para inversión previsional permitiría una mayor diversificación y, dada la naturaleza de largo plazo de estas inversiones, también podría mejorar la prestación promedio del pilar de ahorro. Un cambio regulatorio en este sentido mejoraría la situación del afiliado sin generar ingresos adicionales para las administradoras ni incrementar los costos para el propio afiliado”.