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FMI: Uruguay tiene “dependencia” de los regímenes de incentivos fiscales y debe reverlos
Un análisis del organismo señala que el país hace “uso excesivo” de los esquemas de exoneraciones y estima los efectos de una reforma: los ingresos fiscales crecerían 0,4 puntos del PIB y la economía crecería más a largo plazo
Aunque por estos días la atención del Ministerio de Economía (MEF) está enfocada en el Presupuesto, sus equipos tienen entre manos otras iniciativas con efectos fiscales que verán la luz en poco tiempo: una de ellas es un decreto que materializará cambios en el esquema de incentivos canalizados a través de la Comisión de Aplicación de la Ley de Inversiones (Comap).
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El propósito de esa reforma ya fue adelantado por las autoridades ministeriales: que los planes de inversión que reciban beneficios impositivos tengan “sustancia productiva”, en contraposición con situaciones que han visto como de dudosa justificación. “Tenemos que terminar de derribar esos proyectos que no generan sustancia. Voy a decirlo con un ejemplo claro y burdo: un proyecto de un estudio jurídico que hace una reforma de su equipamiento y pone una lamparita led, un air inverter y su director se compra un vehículo eléctrico para nosotros no tiene sustancia productiva”, dijo entrevistada por Búsqueda en agosto Isabella Antonaccio, directora nacional de Zonas Francas, quien será, si se aprueba el Presupuesto, la titular de la Dirección Nacional de Incentivo a la Inversión a crearse.
Los cambios en los esquemas que implican resignación de recaudación impositiva —lo que se conoce como “gasto tributario”— son respaldados por el Fondo Monetario Internacional (FMI) en un nuevo documento técnico que incluyó simulaciones de posibles impactos: habría más dinero en la caja del gobierno y, según cómo se use, más crecimiento económico a futuro.
Ese análisis, que formó parte de los documentos para la revisión anual del país aprobada a fin de octubre por el Directorio Ejecutivo del organismo, pretende “contribuir al debate sobre posibles reformas”. Explicita que se suma a la propuesta de estudios previos —incluido uno del 2024, del Banco Mundial— según los cuales “sería conveniente una reevaluación detallada” de los costos y los beneficios de estos incentivos, que toman la forma por ejemplo de exoneraciones, créditos fiscales o alícuotas especiales. “Las simulaciones macroeconómicas sugieren que una reforma tributaria relativamente modesta que reduzca las exenciones fiscales podría generar mayor margen para el gasto público productivo y potenciar el crecimiento a largo plazo de Uruguay”, afirma el FMI.
“Uso extensivo” de los incentivos
El organismo señala que, con una recaudación estimada no percibida, equivalente a cerca del 6% del Producto Interno Bruto (PIB) en 2021 —la tercera más alta de América Latina después de Honduras y Colombia—, Uruguay “ofrece una amplia gama de beneficios fiscales tanto para hogares como para empresas”. Su gasto tributario, que se concentra sobre todo en impuestos como el IVA y las rentas empresariales (IRAE), “ha aumentado con el tiempo, en consonancia con las tendencias observadas en muchos países de altos ingresos” que usan este tipo de herramientas para promover la inversión, la inclusión social o el desarrollo regional. Pero, de acuerdo con el análisis hecho por los técnicos del FMI, su nivel de gasto tributario “es significativamente mayor de lo que se predeciría empíricamente, dada su calidad institucional, indicadores de gobernanza y estructura económica. Estos resultados sugieren una divergencia estructural entre las prácticas fiscales reales de Uruguay y las de países pares con características similares”.
Ventanilla de la Comap, en la sede del MEF.
Ventanilla de la Comap, en la sede del MEF.
Mauricio Zina/adhocFOTOS
El análisis sentencia que, “con un nivel actual de alrededor de 180 incentivos tributarios activos, el sistema de gasto tributario de Uruguay es complejo, con muchas medidas que se mantienen vigentes durante décadas”. Agrega que si bien estos tratamientos impositivos especiales buscan estimular la inversión privada y el desarrollo sectorial, y reducir la vulnerabilidad de los hogares ante las fluctuaciones de ingresos, “también limitan la flexibilidad fiscal y reducen el potencial para reasignar recursos hacia la inversión pública productiva, la infraestructura y los programas sociales”.
Para el FMI, “el uso extensivo de incentivos fiscales pone de manifiesto la dependencia del país de estas exenciones como herramienta de política económica”, pero también produce “inquietudes sobre la eficiencia y la sostenibilidad fiscal. Reorientar recursos fiscales adicionales, en lugar de racionalizarlos, hacia áreas prioritarias como la educación, la infraestructura y la innovación, podría contribuir a impulsar la inversión privada, la productividad y el potencial de crecimiento a largo plazo”.
Simulaciones: los efectos
Los técnicos del organismo internacional dieron un paso más y elaboraron simulaciones sobre los potenciales efectos de una reforma de los incentivos fiscales. Concluyen que dicha reforma tiene el potencial de aumentar los ingresos fiscales en 0,4 puntos porcentuales del PIB, lo que a su vez podría conducir a un incremento a largo plazo del crecimiento anual del PIB real de aproximadamente 0,5 puntos. Eso sería así porque supone que el aumento de los ingresos derivado de una reforma de este tipo se traduce en un incremento del gasto público productivo —en carreteras, infraestructura energética y redes de comunicación—, lo que contribuye a aumentar la productividad del sector privado y preserva al mismo tiempo el equilibrio fiscal. El efecto dinamizador de la economía es nulo al principio, pero comienza a aumentar a partir de 2029 y alcanza un incremento acumulado de 0,5% con respecto al escenario base hacia el 2037.
La simulación incorpora otras posibles derivaciones de una revisión del gasto tributario. Los cambios respecto del IVA harían elevar la inflación general, pero esta se controla “rápidamente gracias a la reacción de la política monetaria” y a la existencia de un choque desinflacionario de productividad en la economía. Por lo tanto, la tasa de política monetaria y la tasa de interés real solo aumentan ligeramente a corto plazo, plantea el FMI en el terreno de los supuestos.
Alternativamente, los ingresos fiscales adicionales —al reverse las exoneraciones— también podrían destinarse a otros fines, como abatir el déficit fiscal, sugiere el organismo. “Sin embargo —reconoce—, es fundamental calibrar adecuadamente las respuestas conductuales ex ante de los hogares y las empresas, ya que la actividad económica puede ser muy sensible a la eliminación de incentivos específicos. Dependiendo del diseño específico de una reforma, esta podría generar pérdidas económicas a corto plazo que deben sopesarse frente a los beneficios a largo plazo previstos”.
