Para los consumidores, supone el beneficio de pagar menos Impuesto al Valor Agregado (IVA) sobre ciertas mercaderías básicas. Para los comerciantes, es la posibilidad de competir por ventas frente a los mejores precios relativos de los brasileños. Para el gobierno, es una de las formas de mitigar el impacto sobre la actividad y el empleo derivado de la diferencia cambiaria y, también, es un testeo que puede dar insumos para una futura eventual implementación del IVA personalizado o IVA-P.
Las Bases programáticas del Frente Amplio para este período enuncian como un “objetivo la reducción del IVA a los bienes y servicios de primera necesidad, tendiendo a un IVA personalizado”. Sin embargo, la propuesta no figura entre las 63 medidas anunciadas por Yamandú Orsi como prioridades del gobierno; ese listado ha sido señalado por el presidente como su único compromiso.
Algunos expertos impulsan el IVA-P como herramienta para contrarrestar la regresividad que caracteriza al IVA: los hogares más pobres dedican una mayor proporción de su ingreso al consumo —y, por tanto, al pago de este tributo— que aquellos de más altos ingresos. La personalización permitiría contemplar tratamientos preferenciales para determinados colectivos que se pretenda favorecer.
El ministro de Economía, Gabriel Oddone, entiende que el IVA-P es una alternativa interesante desde la perspectiva de la búsqueda de equidad, aunque cree necesario previamente estudiarlo a fondo.
“Es una opción que hay que evaluar con mucho cuidado, en primer lugar, porque no hay una experiencia internacional en la materia, y donde no hay experiencia internacional en la materia hay que avanzar con mucha precaución”, dijo el jefe del equipo económico cuando visitó el 30 de setiembre la Comisión de Presupuesto integrada con Hacienda de la Cámara de Diputados. “Esta es una de las tareas que tenemos comprometidas para el año 2026, con apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para evaluar esta posibilidad”, declaró.
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El ministro Gabriel Oddone y el subsecretario Martín Vallcorba.
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Según Oddone, “hay organismos internacionales, en particular el BID, que están firmemente convencidos de que Uruguay es un país que califica en muchos sentidos” para adoptar el IVA-P.
Esta cuestión surgió durante la comparecencia del equipo económico por el proyecto de Ley de Presupuesto a instancias de algún diputado que preguntó al respecto.
El ministro agregó: “En el caso de que avancemos y que tengamos los estudios técnicos que nos permitan tener una propuesta, la haremos llegar —como no puede ser de otra manera— al Poder Legislativo. Pero seguramente los mantendremos informados sobre esto, porque puede ser que lleguemos a la conclusión de que no es factible, pero no estaría en ningún caso mal compartir las conclusiones de por qué llegamos a esa decisión. Es un tema que está a estudio, y entendimos que no había tiempo para avanzar en este período”.
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Javier Calvelo / adhocFOTOS
Una propuesta en dos etapas
Para “paliar” el hecho de que este tributo recae con más intensidad en los grupos de ingresos más bajos, en Uruguay se recurre a exonerar o aplicar la tasa mínima (10%) a determinados bienes o servicios considerados de primera necesidad; es una “solución universal” que no discrimina según quien realice el consumo y, por tanto, el beneficio “se extiende a la generalidad de los consumidores”. Buscando alternativas para atemperar esa regresividad, la posible adopción de un IVA-P ya fue analizada por técnicos de la DGI durante el primer gobierno del Frente Amplio. Quedó plasmado en un documento fechado en noviembre del 2011, titulado Un diseño de IVA Personalizado. Focalización de beneficios fiscales de acuerdo a la capacidad contributiva; como integrante de la Asesoría Económica, uno de los autores fue Gustavo González, actual director de la oficina recaudadora.
La personalización del IVA propuesta por los técnicos de la DGI comprendía dos etapas. La primera implicaba generalizar la tasa básica del IVA (a 20%, en línea con podía esperarse si avanzaba el programa de “inclusión financiera” implementado en el 2014), eliminando la alícuota mínima y dejando una cantidad más restringida de bienes y servicios exonerados. La segunda consistía en devolver el tributo pagado por los hogares en operaciones con tarjetas de débito o crédito, utilizando un criterio basado en la posición relativa de cada hogar en la distribución de los ingresos para determinar el porcentaje de reintegro.
Para determinar cuánto se debía devolver de IVA, los técnicos de la DGI calcularon, para cada hogar, un coeficiente que asignaba un “puntaje” de acuerdo a la distancia entre su ingreso per cápita y un nivel de ingreso per cápita de referencia, un umbral que fue definido con el valor máximo del noveno decil (de esa forma, los niveles superiores no reciben reintegro). Ese criterio “magnifica el peso relativo de los hogares más pobres en la distribución del monto global a devolver”, explica el documento.
Además de la participación máxima de cada hogar en el monto total de IVA a devolver, en el diseño planteado desde la Asesoría Económica de la DGI se establecieron otras reglas de asignación, en atención a, por ejemplo, el hecho “frecuentemente observable, sobre todo en los estratos de ingreso relativo más bajo”, de que su gasto reportado es mayor que su ingreso captado en las encuestas.
Sobre la base de todos esos parámetros, bajo el diseño propuesto de IVA-P el “carácter regresivo del impuesto logra revertirse”. Las tasas efectivas sobre el ingreso locativo son crecientes a medida que se avanza en la escala de ingresos; el decil de menor ingreso pasa de pagar 11,2% (en la situación de 2011) a un 2,0%, y para el más alto aumentan levemente, de 7,3% a 8,1%.
En el documento, el efecto de la simulación con este diseño de IVA-P está expresado también como porcentaje de la devolución y en puntos del impuesto. En este caso, para el decil más bajo es de 90,5% y 18,1 puntos, respectivamente.
Según los autores, el IVA-P ensayado “no solamente lograría revertir el efecto concentrador del ingreso disponible que genera la estructura actual del impuesto, sino que además conseguiría un resultado desconcentrador de este ingreso, por una magnitud igual o inclusive mayor”.
Desde el punto de vista de la recaudación, señalan que, con este diseño y las etapas propuestas, tendría una evolución decreciente conforme se va ampliando el aprovechamiento del beneficio fiscal asociado a la devolución personalizada. No obstante, sostienen que sería de esperar que esta menor recaudación se compensaría ante una menor evasión, asociada a la “progresiva bancarización” que procuraba la “inclusión financiera”.
Devolución de IVA
Aunque el equipo económico ha dicho más de una vez que no tiene previsto por razones fiscales restablecer por ahora la devolución de dos puntos de IVA a los pagos mediante tarjetas quitado en 2020 la administración de Luis Lacalle Pou, el tema fue preguntado por legisladores de la oposición a la delegación ministerial en su visita al Parlamento a fines de setiembre.
El subsecretario Martín Vallcorba recordó que se comparte “la importancia de avanzar en la reducción del IVA y, en particular, vehiculizarlo a través de los medios de pago electrónico, porque eso permite asegurarse de que efectivamente el descuento llegue al bolsillo de los consumidores a través de un mecanismo automático y transparente. Y desde ese punto de vista, siempre hemos señalado que nuestra intención era trabajar en esa dirección”. Pero aclaró: “En la discusión sobre las prioridades, y dentro del espacio que teníamos para ponerlo a consideración en esta Ley de Presupuesto, el tema de la reinstalación de la devolución de los dos puntos de IVA quedó para más adelante, en función de cómo evolucionen las posibilidades fiscales”.
La devolución de cuatro puntos de IVA —luego rebajada a dos en el período de la coalición republicana— había sido introducida en gobiernos del Frente Amplio como incentivo al uso de las tarjetas de débito y otros medios de pago electrónicos, en el marco de la llamada “inclusión financiera”. Entonces trabajando en la Asesoría Macroeconómica del Ministerio de Economía, Vallcorba fue uno de los principales responsables de la ejecución de ese programa.
