En 2023, el 35% de los trabajadores por cuenta propia en Uruguay realizaba aportes a la seguridad social, una proporción que, en el caso del resto de los trabajadores, superaba el 89%.
Analizando los datos regionales, Amarante concluye que se revela un “panorama preocupante de desprotección social entre los trabajadores por cuenta propia en América Latina, reflejo de una desconexión estructural entre el diseño de los sistemas contributivos y las realidades económicas y laborales de este segmento. Los elevados costos relativos de las contribuciones, la inadecuación de los requisitos de elegibilidad, la rigidez en la periodicidad de los aportes y la complejidad administrativa constituyen barreras prácticamente infranqueables para la mayoría de estos trabajadores por cuenta propia”. Agrega que, lejos de ser un “problema marginal, afecta a más de un cuarto de la fuerza laboral de la región, perpetuando ciclos de vulnerabilidad y precariedad”.
Frente a esta realidad, algunos países han implementado regímenes tributarios y contributivos simplificados, como el monotributo.
Las razones de la informalidad
Las decisiones de formalización de las unidades productivas se basan en un análisis de costo-beneficio que incluye costos de oportunidad, riesgos de multas, penalidades y pago de impuestos, contribuciones y licencias; las de mayor productividad relativa son las únicas en las cuales los beneficios de la formalización exceden sus costos, explica Amarante en el estudio publicado este mes.
En las empresas de productividad media-alta, estos beneficios de formalización alcanzarían a cubrir los costos si fuesen más favorables (informalidad inducida). En el caso de las firmas de productividad media, estos beneficios no llegan a contrarrestar el costo de oportunidad de operar informalmente (informalidad parásita) y, en las empresas de muy baja productividad, las ganancias antes de impuestos resultan insuficientes para sufragar los costos mínimos de formalización (informalidad de subsistencia).
En función de esto, la consultora de la Cepal señala que las propuestas de políticas deben ser diferenciales según el tipo de informalidad que abordan. Para las empresas con “informalidad de subsistencia”, las acciones que simplemente reducen los costos de entrada a la formalidad suelen ser ineficaces si se aplican de manera aislada. Estas empresas requieren un enfoque más integral que incluya programas de desarrollo de capacidades empresariales. En algunos casos, mecanismos como el monotributo social, que son diseñados para emprendimientos de subsistencia y trabajadores de muy bajos ingresos, permiten reconocer estas limitaciones productivas.
Para las firmas con “informalidad inducida”, las políticas más efectivas incluyen la reducción de costos operativos para empresas formales y la simplificación de trámites.
Por su parte, las empresas con “informalidad parásita” responden mejor a políticas de mayor control y fiscalización si se aplican de manera focalizada para evitar efectos adversos sobre las firmas de subsistencia, que podrían verse obligadas a cerrar y, con ello, ocasionar desempleo.
“El monotributo puede interpretarse entonces como posible alternativa de política pública frente a la informalidad, facilitando la formalización y el acceso a la seguridad social de trabajadores independientes. Si bien su diseño conceptual apunta prioritariamente a atender la informalidad de subsistencia, en la práctica estos regímenes abordan un espectro más amplio de situaciones informales, lo que puede generar tanto efectos de formalización deseados como potenciales consecuencias no previstas”, señala.
Amarante advierte que el monotributo surge como una “herramienta de política fiscal y protección social innovadora, pero no puede desconocerse su carácter ambivalente: por un lado, ofrece vías potenciales para la inclusión social y la transición hacia la formalidad; por otro, conlleva riesgos de segmentación laboral y distorsiones económicas”. Citando otros autores, observa que hay un tradeoff entre eficiencia y equidad en estos esquemas de tributación simplificada: pueden servir para aumentar la inclusión de importantes grupos de trabajadores, aunque a expensas de la reducción de la cobertura de los regímenes generales, lo que causaría un “efecto desplazamiento”. También pueden generar “trampas de informalidad al establecer umbrales que desincentivan el crecimiento tanto de empresas como de trabajadores independientes que ejercen sus profesiones de forma autónoma”.
El régimen uruguayo
El monotributo en Uruguay fue establecido en un inicio mediante una ley del 2001 (17.296) y originalmente se dirigió a empresas unipersonales de reducida dimensión económica que desarrollaran actividades comerciales en espacios públicos, tanto ambulantes como establecidas.
El estudio hecho para la Cepal señala que tuvo un “alcance limitado y no logró el nivel de inclusión esperado”, y por ello, en 2007, el régimen se flexibilizó eliminando la restricción del lugar de desarrollo de la actividad —lo que permitió la inclusión de pequeños locales—, amplió el tipo de giros, expandió las formas societarias elegibles, habilitó las ventas a crédito, incrementó el límite máximo de facturación, permitió vender a empresas y al Estado —no solo a consumidores finales— y autorizó la contratación de hasta un asalariado (y hasta tres en actividades zafrales).
El régimen permite que las empresas paguen un único tributo en sustitución de todos los impuestos nacionales —excepto los de importación— y de los aportes a la seguridad social.
El sistema se complementó en 2011 con la creación del Monotributo Social Mides (Ministerio de Desarrollo Social), un régimen especial para personas provenientes de hogares en situación de vulnerabilidad socioeconómica.
En ambas modalidades, los aportes se calculan sobre una base mensual ficta de cinco Bases de Prestaciones y Contribuciones, equivalente a $ 7.506 o unos US$ 200. La recaudación está a cargo del Banco de Previsión Social.
Los monotributistas de ambos regímenes acceden a aportes jubilatorios, subsidio por enfermedad, seguro contra accidentes laborales y enfermedades profesionales, así como licencias por maternidad/paternidad y subsidios para cuidado del recién nacido. No reciben cobertura por seguro de desempleo. Los pagos por la cobertura de salud son opcionales y aumentan las contribuciones mensuales en más del doble, por lo que esta posibilidad es poco utilizada, reseña Amarante.
El número de contribuyentes creció de manera sostenida, y de 2.566 empresas en diciembre de 2006 se pasó a 54.927 a fin del 2023. Más de un tercio (36,5%) pagan el Monotributo Mides.
La consultora cita un estudio que publicó en 2023 la Organización Internacional del Trabajo (OIT), basado sobre todo en entrevistas y grupos focales con trabajadores, según el cual, si bien la valoración general del régimen es positiva, también tiene aspectos criticados, como las limitaciones de la protección social que ofrece y la posible consolidación de un “régimen de seguridad social de segunda” o “clase B”.
“Panorama complejo” y aprendizajes
Como síntesis, Amarante sostiene que el análisis de las experiencias de monotributo en América Latina “revela un panorama complejo de luces y sombras”. En términos generales, estos regímenes mostraron “efectos positivos” en cuanto a la formalización laboral y, en algunos casos, a cobertura de salud para trabajadores independientes. Sin embargo, señala, la experiencia regional también “evidencia importantes desafíos”.
Entre otras recomendaciones, plantea que se debe trabajar en la identificación, dentro del total de trabajadores independientes sin cobertura de seguridad social, de aquellos con ingresos dentro de rangos elegibles para monotributo.
También sugiere el cálculo del valor actuarial presente de la diferencia entre los aportes reducidos y los beneficios a obtener por el sistema. Explica que esta modelización “no es a efectos de lograr equilibrios fiscales, ya que estos regímenes son por su naturaleza de inclusión social y, por tanto, implican un subsidio, pero sí resulta recomendable conocer la magnitud del subsidio y la sostenibilidad financiera de la protección social”. En estos cálculos también deberían considerarse el ahorro fiscal en términos de pensiones no contributivas a las que seguramente accederían estos trabajadores si no realizaran aportes.
Añade que los casos analizados dejan otras observaciones. “Las múltiples modificaciones normativas registradas en la Argentina, la corta duración del sistema de monotributo en Colombia y las adaptaciones necesarias en el Uruguay reflejan las dificultades para encontrar diseños equilibrados que cumplan simultáneamente con los objetivos de ampliar la formalización y la protección social sin generar distorsiones significativas”, indica. Entre los problemas asociados con estos regímenes, destaca el denominado “enanismo fiscal”, donde los contribuyentes limitan de manera artificial su crecimiento o subdeclaran ingresos para no superar los umbrales que los obligarían a migrar hacia el sistema general con más cargas impositivas y administrativas.
La economista vuelve a mencionar a Uruguay en otro punto. “La calidad y accesibilidad efectiva de las prestaciones sociales incluidas en el monotributo representa otro desafío sustancial. El caso uruguayo ilustra cómo, aunque formalmente los monotributistas tienen derecho a la cobertura de salud, en la práctica esta resulta financieramente inaccesible para la mayoría, desdibujando uno de los principales beneficios teóricos del sistema. Esta discrepancia entre derechos formales y acceso efectivo merece especial atención en futuros diseños o reformas, siendo abordable en estos procesos”.
Amarante también cuestiona la “notable escasez de evaluaciones rigurosas sobre estos regímenes. Con excepción del Brasil, donde existen estudios de impacto que documentan efectos positivos en formalización y desempeño empresarial, la región carece de evidencia sistemática sobre sus resultados a mediano y largo plazo”.
Asimismo, plantea como una cuestión clave subyacente si estos regímenes deben concebirse como mecanismos de transición hacia la formalidad plena o como componentes permanentes de un sistema de protección social estratificado. Según la consultora de la Cepal, las experiencias analizadas sugieren que, en la práctica, esa segunda interpretación “ha prevalecido, con escasa movilidad de contribuyentes hacia los regímenes generales. Esta realidad plantea interrogantes sobre la sostenibilidad financiera y sobre la equidad del sistema en su conjunto”.
