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Vivimos una época compleja. Impera la confusión: hay relatos y acciones contradictorios. Es necesario desenredar la madeja y encontrar el hilo adecuado para empezar a tirar. Hay que identificar el foco de las preocupaciones y actuar en consecuencia. Hay muchos asuntos y están interrelacionados; la pregunta es cómo promover un cambio en los incentivos que transforme la dinámica actual.
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No digo nada nuevo al señalar que se requiere un mayor ritmo de crecimiento económico, sostenido en el tiempo, y que para ello se debe dar un salto en el nivel de inversión. Para las economías pequeñas, con reducido mercado doméstico, el partido se juega en su inserción internacional. Las oportunidades de inversión y de nuevos empleos directos e indirectos se crean a través de la demanda externa. Las mejoras en el consumo y en la productividad —a través del progreso técnico— se vinculan con la capacidad de comprar mejor en el resto del mundo. Los países pequeños son tomadores de reglas. Tienen poca capacidad de influir sobre ellas; sin embargo, sí pueden seleccionar el menú que van a adoptar. Hoy hay varios disponibles, lo que forma parte de la confusión antes mencionada.
Este es un año importante para la inserción internacional tanto de Uruguay como de toda Latinoamérica. La afirmación va a contracorriente de las noticias que solemos consumir, centradas en los conflictos y en las nuevas pautas de relaciones internacionales que Estados Unidos impuso durante la segunda administración de Donald Trump. Más allá de la disyuntiva entre Estados Unidos y China, se abren muchas otras opciones, y algunas de ellas están madurando justamente ahora.
En el trabajo en que se basa esta columna se identificó una dinámica de convergencia entre los procesos de adhesión a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), los tratados de libre comercio (TLC) con la Unión Europea (UE) y la participación en el Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífico (CPTPP, por sus siglas en inglés). Esta convergencia se manifiesta en dos planos complementarios: por un lado, en el plano de las membresías, donde se observa que los países de la región tienden a avanzar de manera concurrente en estos tres procesos, alcanzando distintos grados de vinculación según su etapa de desarrollo institucional; por otro, en el plano de la agenda y las disposiciones, donde se constata una superposición significativa de temas.
El relacionamiento con la OCDE, los TLC con la UE y la adhesión al CPTPP conforman una tríada de asuntos presentes en la agenda de muchos países de la región. Hay un conjunto de economías latinoamericanas que participan de los tres ámbitos: México, Chile y, más recientemente, Costa Rica, que se incorporó a la OCDE y ya culminó la negociación de su adhesión al CPTPP. En dos de ellos participan Perú (UE y CPTPP) y Colombia (UE y OCDE). Perú además tiene una hoja de ruta ya establecida para el ingreso a la OCDE. Uruguay tiene un flamante acuerdo con la UE, está en proceso de adhesión al CPTPP y mantiene un relacionamiento creciente con la OCDE. Hay muchas otras variantes, pero estas son las más destacadas. Lo interesante es la diversidad de signo político de los gobiernos que han impulsado estos procesos, lo que sin duda revela una fortaleza. Los tres países mencionados en primer lugar mantuvieron esa continuidad a través de la alternancia democrática. Uruguay también ha sostenido esta agenda bajo distintos gobiernos, un logro que debería culminar con su adhesión al CPTPP y con el inicio del proceso de ingreso a la OCDE. Justamente la semana pasada, en Montevideo, tuvo lugar una importante reunión en este proceso de acercamiento entre esta organización y la región.
El cuadro siguiente ilustra la convergencia en las membresías y la asociación entre los procesos de negociación de acuerdos recíprocos y de adhesión a acuerdos ya existentes. Para cada país miembro del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), las columnas indican el año de ingreso al CLAD y su situación respecto de cada uno de los tres ámbitos. El CLAD tiene 23 miembros, de los cuales más de la mitad (16) están formalmente vinculados a la OCDE. Seis son miembros plenos: dos fundadores —España y Portugal— y cuatro latinoamericanos de ingreso más reciente —México, Chile, Colombia y Costa Rica—.
Los otros 10 países vinculados a la OCDE tienen diferentes niveles de relación con la OCDE que se detallan a continuación:
Hoja de ruta establecida (hr) para la membresía: Argentina, Brasil y Perú.
Programa país (pp): Paraguay.
Memorando de entendimiento (mou): República Dominicana.
Estudio económico (es), que incluye un análisis de brechas regulatorias: Uruguay.
Únicamente a través de la membresía del Centro de Desarrollo de la OCDE (cd): Ecuador, Panamá, El Salvador y Guatemala.
Todos esos países latinoamericanos (14) son participantes activos del Programa Regional de la OCDE para América Latina y el Caribe. Además, todos ellos tienen TLC con la UE. Los países que iniciaron esta dinámica fueron México y luego Chile. Posteriormente llegó la etapa de los TLC con las subregiones, primero Centroamérica, luego los países andinos y este año el Mercosur. España y Portugal son miembros de la UE, y Andorra integra su unión aduanera (ua). La última columna del cuadro describe la situación respecto del CPTPP. Hay tres miembros plenos: México, Perú y Chile. Dos negociaron su adhesión: Costa Rica, que ya la finalizó (fn), y Uruguay, que la tiene en curso (pn). Ecuador permanece en la etapa de solicitud de adhesión (sa).
Se pone el foco en esta clase de acuerdos internacionales, y no en otros, porque amplían la capacidad estatal de los países que se adhieren a sus disciplinas. La creación de capacidades estatales como determinante del desarrollo económico ha sido analizada por Besley y Persson. Estos autores especifican un modelo teórico sobre cómo la inversión pública en capacidades estatales condiciona la capacidad de crecimiento de las economías. Definen las capacidades estatales en términos de capacidad fiscal y de capacidades legales para hacer cumplir los contratos. Generarlas exige que el gobierno invierta en ellas con una perspectiva orientada a resultados futuros. Mi argumento es que existe una clase de acuerdos internacionales que permiten ampliar las capacidades legales, dado que se producen incentivos de mercado asociados a las disciplinas requeridas para suscribirlos, lo que abarata la inversión necesaria para crearlas.
La convergencia en membresía ya descripta tiene un correlato tanto en la agenda temática como en los compromisos asociados a estos acuerdos, asunto que abordaré en una próxima columna.
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