El Poder Ejecutivo estableció “condiciones y requerimientos mínimos” para cambiar la categoría de ciertos suelos, lo que determina qué tipo de proyectos se pueden desarrollar allí y cuáles no. Lo hizo a través de un decreto reglamentario que fue firmado el 4 de junio por el presidente Yamandú Orsi y los ministros de Ambiente, Edgardo Ortuño, y de Vivienda y Ordenamiento Territorial, Tamara Paseyro.
La Intendencia de Rocha considera que esta norma viola el principio de legalidad, erosiona la autonomía departamental y va en sentido contrario al propósito de la planificación territorial, que debe ser, según la comuna, “flexible y adaptativa”. Además, plantea que produce mayor carga burocrática y económica para lograr el cambio de categoría, por lo que terminará fomentando “la generación de asentamientos”. Con estos argumentos la comuna presentó un recurso de revocación contra el decreto.
Tras iniciar el trámite administrativo para dejar sin efecto la norma, el intendente de Rocha, Alejo Umpiérrez, planteó estos cuestionamientos al mandatario en una reunión con los intendentes de todo el país el jueves 10 en la estancia presidencial Anchorena. Orsi informó que estaba al tanto del recurso presentado y se comprometió a estudiar el asunto, dijo Umpiérrez a Búsqueda.
La preocupación por el alcance del decreto reglamentario fue compartida en ese encuentro por varios intendentes blancos. El de Durazno, Felipe Algorta, encargó a uno de sus asesores, el arquitecto Diego Capandeguy, que analice el asunto para definir si la comuna adhiere al recurso presentado por la Intendencia de Rocha. “El decreto se entromete con las autonomías departamentales y complejiza la posibilidad de los fraccionamientos”, dijo Algorta a Búsqueda.
El intendente de Florida, Carlos Enciso, otro de los que expresó su “preocupación” en Anchorena, dijo a Búsqueda que Orsi “no tenía muy claro el alcance negativo para los gobiernos departamentales” de esta norma. “Hoy con este decreto se nos limita tremendamente el accionar, se burocratiza, hasta para una pequeña inversión” urbanística que implique el cambio de categoría de suelo rural a urbano de un predio junto a un poblado. Enciso, que preside el Congreso de Intendentes, alertó a Orsi que el Poder Ejecutivo “se compra un problema con las intendencias” si no deroga este decreto. A su juicio el gobierno debería derogarlo para evitar que se procesen los recursos administrativos “intendencia por intendencia”.
Por otra parte, el decreto reglamentario en cuestión fue uno de los argumentos esgrimidos por el intendente de Montevideo, Mario Bergara, para retirar de la Junta Departamental de Montevideo la solicitud de cambio de categoría del suelo donde se proyecta un desarrollo inmobiliario junto a los bañados de Carrasco. La Departamental de Montevideo del Frente Amplio expresó en un comunicado que “algunas de las razones esgrimidas por el ejecutivo comunal para proponer la suspensión“ del estudio de la iniciativa fueron “la resolución del Poder Ejecutivo, a iniciativa del Ministerio de Ambiente, de incluir a los bañados de Carrasco en la lista de humedales protegidos, y la reglamentación de los Programas de Actuación Integrada” (PAI), que son los instrumentos para procesar la recategorización del suelo.
Los argumentos de Rocha
La Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible (18.308) del año 2009, modificada en la Rendición de Cuentas de 2022, establece dos formas de cambiar la categoría del suelo: el PAI Abreviado y el Complementario. El segundo presenta más exigencias que el primero.
El artículo 21 bis de la Ley 18.308 estipula que el PAI Abreviado “no requiere aprobación de evaluación ambiental estratégica ni expedición de informe de correspondencia y será obligatoria una única instancia de participación pública, ya sea la audiencia pública o la puesta de manifiesto, sin perjuicio de su difusión”, mientras que eI Complementario exige cumplir con “la totalidad de los procedimientos e instancias de participación previstas” en la ley.
El decreto del 4 de junio, que reglamenta esta ley, amplía los requisitos que deben cumplir las tierras sobre las que se pide el cambio de categoría al exigir el PAI Complementario para autorizaciones que antes se procesaban por el mecanismo abreviado.
La Intendencia de Rocha expresa en el recurso, al que accedió Búsqueda, que el decreto reglamentario vulnera el principio de legalidad, en la medida que el Poder Ejecutivo “impone” a los gestionantes y a los gobiernos departamentales “cargas y restricciones” que la ley no estableció. Por ejemplo, el artículo 2 del decreto establece que el PAI Abreviado puede implementarse en sectores de suelo que están fuera de áreas naturales protegidas (“salvo que los decretos de selección e ingreso de dichas áreas habiliten usos específicos admitidos”), y fuera de la faja de defensa de costas.
La comuna plantea que estas “prohibiciones no constituyen requisitos para la tramitación del programa, ni mucho menos se encuentran establecidas en la norma de rango legal que consagra la creación de la herramienta”.
Alejo Umpiérrez, intendente de Rocha.
Mauricio Zina / AdhocFotos
“El decreto se extralimita”, expresa la intendencia, porque los reglamentos están orientados a complementar o asegurar la ejecución de la ley reglamentada “en forma subordinada, fuertemente limitada y encauzada por la propia norma legal”.
El segundo argumento apunta a que Rocha es el departamento con mayor territorio considerado área protegida o faja costera. Por este motivo, “resulta mayormente condicionado” por la elaboración de criterios que implican “una franca violación a la autonomía departamental, en cuanto limitan sus posibilidades de promover y facilitar el desarrollo local”.
Los 180 kilómetros de costa atlántica están subdivididos en tres tramos que cuentan, cada uno, con un tratamiento específico de ordenamiento territorial aprobado por la Junta Departamental: el plan local Lagunas Costeras, el plan local Los Cabos y el plan La Angostura (este último no está vigente aún). Estos planes “han transitado por aprobaciones ambientales” y cuentan con un Informe Ambiental Estratégico, por lo que la comuna rochense no comprende “bajo qué argumento” se convertiría “una herramienta que facilita los tiempos de gestión del territorio, como es el PAI Abreviado, en algo que resulta más engorroso, lento y burocrático”.
El PAI Complementario, a diferencia del Abreviado, exige todos los procedimientos y las instancias de participación previstos en la ley. “Forzar el uso del PAI Complementario como la única vía posible para los proyectos que se promuevan dentro de áreas protegidas, o dentro de la faja de defensa costera, encarece la gestión de los proyectos de desarrollo, lo que resulta harto relevante para el departamento, en cuanto se propende a mejorar el bienestar de los ciudadanos y la calidad de vida local”, plantea la comuna.
En definitiva, la intendencia argumenta que “no tiene sentido” exigir que intervengan el Ministerio de Ambiente y eventualmente el de Vivienda y Ordenamiento Territorial en procesos específicos que se sumarían a los mecanismos de control que ambos ya tienen a través de la autorización ambiental previa. Además, esos ministerios ya intervienen al aprobar la normativa general que regula las posibilidades de las áreas locales.
En tercer lugar, se plantea que el decreto impugnado va en sentido contrario al propósito de la planificación territorial, que debe ser “flexible y adaptativa”. El documento cita, entre otros académicos, a John Friedmann, quien en su libro Planning in the Public Domain (La planificación en el ámbito público) sostiene que la planificación territorial supone un proceso de aprendizaje continuo entre el Estado y la sociedad, donde los planes deben poder adaptarse conforme cambian las circunstancias del territorio, por lo que debe evitarse la planificación rígida y tecnocrática. La comuna acota que la legislación nacional incluso contempla esta concepción porque, por ejemplo, prevé “distintos instrumentos con diferentes niveles de detalle, habilitando a los gobiernos departamentales a seleccionar aquellos elementos que deciden incorporar en los instrumentos”.
Por último, la intendencia plantea que, al agregar requisitos para la recategorización del suelo, “se invalidan las previsiones contenidas en los instrumentos departamentales y se dificulta su aplicación”. Y alerta que la norma vulnera también el principio de no retroactividad.
“En un contexto de necesidad y urgencia para incrementar el área de un centro poblado, como sucede, por ejemplo, con la ciudad de Chuy y alrededores, donde se verifica una indisponibilidad de suelo urbano, pero al mismo tiempo existen sectores de suelo con atributo de potencialmente transformable, esta normativa terminará fomentando la generación de asentamientos, por la incapacidad local de los desarrolladores de absorber el costo de los insumos que exige la elaboración de un PAI Complementario”, advierte la intendencia. No se justifica, acota, imponer a los desarrolladores que vuelvan a costear la elaboración de un Informe Ambiental Estratégico a esos efectos, “ni desde el punto de vista legal, ni desde el punto de vista lógico, ni desde ningún otro”.
El recurso será enviado a las demás intendencias para que definan si acompañan el reclamo.
+ 
