La obtención de la mayoría en el Senado por parte del Frente Amplio (FA) en la primera vuelta de las elecciones nacionales 2024 abrió un debate sobre gobernabilidad en gobiernos sin mayoría parlamentaria. Dirigentes del FA intentaron capitalizar este resultado argumentando que la mayoría en el Senado les otorgaría una ventaja en el ejercicio del gobierno en comparación con la coalición republicana (CR). Analistas políticos también han advertido contra el riesgo de la aparición de bloqueos políticos[1]. Del otro lado, los principales referentes de la CR respondieron que los 49 diputados le dan la posición de la minoría mayor en esta cámara. Entonces, se sostiene que las restricciones para gobernar serán compartidas. Además, se ha señalado que no es necesariamente deseable que el gobierno tenga mayoría en el Parlamento.
Los argumentos esgrimidos por los actores del proceso están naturalmente teñidos por su participación en él. En otras palabras, se utilizan como recursos que pueden beneficiar unas candidaturas y perjudicar a otras. Pero existe también reflexión que no proviene de participantes directamente involucrados y es por eso que, en esta nota, se propone acudir a ellas. En particular, la ciencia política aporta algunas reflexiones y evidencia sobre los efectos del apoyo parlamentario, tanto en la probabilidad de que un candidato gane la elección como —y esto es lo más importante— de que pueda llevar adelante un buen gobierno. En esta breve nota se recogen algunos de esos aportes y se particulariza al caso de Uruguay. Adelantamos que no hay evidencia concluyente de que la obtención de mayorías favorezca el buen gobierno.
Desde la posguerra en Estados Unidos existieron gobiernos divididos, es decir, gobiernos que carecieron de mayorías parlamentarias. La evidencia muestra que no implicaron un bloqueo en el funcionamiento del gobierno[2]. Otros académicos han cuestionado los hallazgos de Mayhew refinando la medición del bloqueo político. Binder (2003) cuestiona la medida de bloqueo de Mayhew con el argumento de que examina el número de leyes promulgadas sin considerar la cantidad de temas en la agenda (para un argumento similar, véase Fiorina, 1992). También en cuanto a la medición, algunos académicos han examinado el retraso en lugar del número de leyes aprobadas en el Congreso.
A partir de los noventa, la polarización política aumentó drásticamente. En este nuevo contexto, las mayorías parlamentarias podrían adquirir mayor relevancia, ya que los sistemas tendrían mayor tendencia a exhibir bloqueos políticos[4]. Sin embargo, la evidencia no es concluyente.
Existe evidencia reciente de que un gobierno dividido causa demoras en la legislación (más específicamente en el proceso presupuestario a nivel estatal en los Estados Unidos)[5]. Observando particularmente las reformas de bienestar, se encontró que los gobiernos estatales divididos en los Estados Unidos tienen mayor probabilidad de implementar reformas que los gobiernos unificados[6]. Se conjetura que este sorprendente resultado se debe a una competencia política más fuerte en gobiernos divididos que en unificados.
La evidencia empírica más general sobre el efecto de un gobierno dividido es más escasa, pero se argumenta comúnmente que los regímenes presidencialistas tienden a sufrir bloqueos y crisis cuando diferentes partidos, o incluso facciones de un mismo partido, controlan el ejecutivo y el legislativo. Se argumentó que el problema más obvio del presidencialismo es el bloqueo político[7]. Según algunos autores, este bloqueo a menudo ha conducido a crisis políticas y a la ruptura de la democracia en América Latina[8].
Tal como se ilustra en el siguiente gráfico, la polarización política en el país es muy baja, tanto en comparación con el mundo como con la región. Se trata de una característica que se ha mantenido a lo largo de todo este siglo. Si bien la tendencia global es al crecimiento de la polarización, el país mantiene niveles comparativamente bajos. Además, a contrapelo de lo que está ocurriendo en el mundo, Uruguay ha experimentado en los últimos años un corrimiento hacia el centro. El fenómeno trasciende a la campaña electoral. El proceso de convergencia lleva ya un buen tiempo.
Grafico polarizacion.png
Tomado de la base de datos internacional V-DEM
Si la ausencia de mayoría parlamentaria no ha sido un claro impedimento para el ejercicio del gobierno aún en condiciones de polarización, cabe esperar que lo sea aún menos en las actuales condiciones de Uruguay. Cuando se revisa la actuación reciente de los partidos políticos no se observan grandes divisiones. Un hecho revelador es que no han habido reversiones de políticas importantes. Se ha llevado adelante un camino gradual y lento, se han implementado algunas reformas que no han sufrido modificaciones y, si las tuvieron, fueron en el sentido de su perfeccionamiento. Destaquemos algunas de ellas, desde las más antiguas a las más nuevas:
- Conjunto de políticas unilaterales amigables con la internacionalización (liberalización financiera, régimen de zonas francas, ley de inversiones, régimen de admisión temporaria, políticas de promoción del sector forestal y de tecnología de la información, reforma aduanera, mantenimiento de compromisos asumidos en proyectos de megainversiones con capital extranjero);
- acuerdos comerciales preferenciales (primero con el Mercosur, pero también bilaterales con Chile y México, intentos convergentes de todos los gobiernos de levantar las restricciones regionales a hacer acuerdos con terceros mercados);
- instrumentos de la estabilidad macroeconómica asociados a una conducta fiscal cuidadosa (primera reforma de la seguridad social de los años noventa y régimen mixto); un régimen cambiario de flotación de la moneda, reforma institucional del BCU; innovaciones en la gestión de la deuda externa; reforma de la DGI y reforma del régimen tributario (IRPF y simplificación tributaria);
- políticas sociales (creación del Mides y cambios en el sistema de salud con la creación del Fonasa).
Un resultado similar aparece cuando se analizan los programas de gobierno. Evidentemente que señalar todos esos aspectos de convergencia resulta muy contrastante con los relatos políticos de ambas coaliciones en pugna, que se acercan más al crispado clima de época electoral. Minorías intensas siempre predominan en el clima preelectoral. Pero, sin embargo, el panorama cambia cuando se asume el gobierno. Resultan particularmente ilustrativas las exposiciones de motivos que están en las leyes de presupuesto y las rendiciones de cuentas. Todas escritas en un lenguaje técnico y orientadas a ser leídas por los organismos multilaterales de créditos y los tenedores de deuda nacional, abonan siempre la idea de la continuidad.
Por lo tanto, el riesgo de la aparición de bloqueos políticos podría no ser un problema de primera entidad. A su vez, la existencia de un gobierno que carece de mayorías parlamentarias puede contribuir a que haya un mayor celo en el control del Ejecutivo.
En resumen, en ambos escenarios, con el FA o la CR ganando el balotaje, los balances de fuerzas en cada cámara probablemente tengan un efecto positivo en el control del Ejecutivo —fortaleciendo los frenos y contrapesos propios de una democracia plena— sin traer acompañado el costo de importantes bloqueos para la implementación de políticas. En el actual contexto de escasa polarización, no parece probable que ninguno de los partidos se vea tentado a bloquear políticas con las que no tiene fuertes discrepancias. Podría hacerlo con fines puramente electorales, pero correría el riesgo de ser acusado de obstruccionismo y perdería oportunidades de avanzar en su propia agenda.
---------
1] Ver https://x.com/Chasquetti/status/1854970418089656816
[2] Ver el libro “Divided We Govern” de Mayhew (1991) Otros académicos han cuestionado los hallazgos de Mayhew refinando la medición del bloqueo político. Binder (2003) cuestiona la medida de bloqueo de Mayhew con el argumento de que examina el número de leyes promulgadas sin considerar la cantidad de temas en la agenda (para un argumento similar, véase Fiorina, 1992). También en cuanto a la medición, algunos académicos han examinado el retraso en lugar del número de leyes aprobadas en el Congreso.
[3] Ver Binder (2003).
[4] Ver entre otros a Binder (2003).
[5] Ver Hughes y Carlson (2015) y Kirkland y Phillips (2018).
[6] Ver Bernecker (2016).
[7] Ver Ackerman (2000: 645): “la cámara y el presidente pueden estar dominados por diferentes partidos (o diferentes facciones del mismo partido). ¿Cómo gobernar hasta la próxima elección?”
[8] Ver Linz (1990).
[9] Se usa el campo v2cacamps que es una variable categórica elaborada en base a formulario a expertos ver Pemstein et al. (2024). Los valores negativos indican baja polarización y crece hacia los valores positivos.
Referencias
Ackerman, B. (2000). The new separation of powers. Harvard Law Review, 113(3): 633–729.
Bernecker, A. (2016). Divided we reform? Evidence from US welfare policies. Journal of Public Economics, 142: 24–38.
Binder, S. (2003). Stalemate, causes and consequences of legislative gridlock. Brookings Institution.
Fiorina, M. P. (1992). Divided Government. New York: Macmillan.
Forteza, A. and Pereyra, J. S. (2021). Separation of powers with ideological parties. Journal of Theoretical Politics, 33: 333-382.
Hughes, T. and Carlson, D. (2015). Divided government and delay in the legislative process: Evidence from important bills, 1949–2010. American Politics Research, 43(5): 771–792.
Kirkland, P. A. and Phillips, J. H. (2018). Is divided government a cause of legislative delay? Quarterly Journal of Political Science, 13(2): 173–206.
Linz, J. J. (1990). The perils of presidentialism. Journal of Democracy ,1(1): 51–69.
Mayhew, D. R. (1991). Divided We Govern: Party Control, Lawmaking, and Investigations, 1946–1990. New Haven, CT: Yale University Press.
Pemstein et al. (2024). V-Dem Working Paper Series 2024:21. V-Dem Codebook.
