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La reducción de la pobreza y la desigualdad durante la década anterior se basó en un gasto social “fuertemente comprometido” que entre 2005 y 2012 aumentó 87% y, al mismo tiempo, hubo “continuidad en muchos programas”, tanto transferencias directas (como las pensiones no contributivas, asignaciones familiares y transferencias de efectivo o alimentos) como en especie (educación y salud). Pero la investigación del Banco Mundial Inclusión social en Uruguay es crítica en algunos aspectos de las políticas sociales aplicadas y en su eficiencia.
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Mientras que el gasto social y las políticas impositivas “son progresistas, algunos grupos podrían no estar beneficiándose mucho de ellas”, advierte. Alrededor del 5% de los pobres no reciben ningún tipo de transferencia directa y la mayoría de los que carecen de cobertura tienen hijos. En el caso de las asignaciones familiares, entre 10% y 20% de los hogares en los dos deciles inferiores de ingresos no participan. Los afrodescendientes tienen también menor probabilidad de recibir transferencias contributivas o no contributivas.
Por otro lado, la “superposición de entidades responsables y opciones disponibles puede llevar no solamente a desaprovechar recursos, sino también a obtener malos resultados. Un ejemplo de ello son los programas para los afrodescendientes. Entre 2004 y 2019, se crearon 31 espacios institucionales en apoyo a la inclusión étnico-racial, de los cuales únicamente 17 siguen activos. En promedio, estos espacios tienden a durar de tres a cuatro años, pues los cambios de gobierno han conducido a interrupciones frecuentes o variaciones de nombre y alcance”. Además, los programas orientados a ese grupo social a menudo carecen de mecanismos de monitoreo y evaluación, lo que dificulta evaluar el avance hacia los objetivos trazados.
“La matriz de programas de Uruguay también enfrenta una tensión desde hace tiempo entre el acceso universal y la focalización en grupos históricamente marginados. Existen 163 programas no focalizados, 155 programas focalizados y 12 programas mixtos. Si bien algunos componentes clave están presentes en ciertos programas, en otros están ausentes. Por ejemplo, los programas orientados a la infancia temprana tienen un fuerte énfasis socioeconómico, pero este mismo componente falta en los programas dirigidos a personas con discapacidad, a pesar de las barreras que enfrentan en el mercado de trabajo. Los programas focalizados de diseño más restringido, con poca coordinación de facto, pueden ser insuficientes para abordar los numerosos aspectos interconectados que perpetúan la pobreza en los hogares vulnerables”, señala.
Sin embargo, Uruguay tiene “buenos ejemplos de enfoque focalizado que han sido efectivos y de los que se pueden tomar lecciones para una estrategia más sistemática”, afirma, y menciona el caso del Plan Ceibal.
También plantea objeciones a los mecanismos de cuotas, que, por ejemplo, reservan empleos públicos para discapacitados o afrodescendientes. “Tienden a beneficiar a los subgrupos más educados y con mejores ingresos dentro de las poblaciones excluidas. El resto solo estará en condiciones de realizar trabajos que requieran menor competencia y de baja remuneración. Para que esta situación cambie, Uruguay necesita enfocar sus esfuerzos en la educación de estos grupos, impulsando logros educativos”.
Respecto a las políticas públicas de vivienda, el documento señala que no están suficientemente interconectadas con otros esfuerzos orientados a lograr la inclusión en el mercado de trabajo, especialmente para las mujeres, los jóvenes, las personas con discapacidad y los afrodescendientes.
“Una nueva generación de programas sociales debe ir más allá de la lucha contra la pobreza y enfocarse también en revertir los procesos de exclusión estructural. A menudo, todo lo que se requiere es un pequeño ajuste en los programas existentes para volverlos más sensibles a las necesidades y aspiraciones de los hogares más vulnerables”, recomienda el trabajo publicado por el BM.
