Si hay algo que se repite en los programas de gobierno de los distintos partidos políticos ofrecidos a la ciudadanía en la campaña electoral de este año, es la referencia a la necesidad de reformar la seguridad social. Es un debate en ciernes que algunos ven como más urgente que otros, dependiendo de la lectura que hacen de la gravedad del problema —que tiene al Banco de Previsión Social (BPS) en el centro— y las posibles soluciones.
, regenerado3, regenerado2, regenerado2
Como un aporte técnico a esa futura discusión, integrantes de la Comisión de Administración Pública del Colegio de Contadores, Economistas y Administradores (CCEAU) elaboraron un análisis histórico sobre las finanzas de la seguridad social en su conjunto: las transferencias de recursos desde Rentas Generales tuvieron una clara tendencia creciente —hasta alcanzar en 2018 el equivalente a US$ 3.532 millones, equivalentes a 7,4% del Producto Bruto Interno (PBI)— concentradas en el BPS y los servicios previsionales de las Fuerzas Armadas (la llamada “caja militar”) y de policías (“caja policial”).
La asistencia financiera requerida por esas instituciones previsionales termina abultando el déficit del sector público global, que en los 12 meses cerrados a setiembre fue de poco más de US$ 3.000 millones o 4,9% del PBI.
El programa de gobierno para 2020-2025 del Frente Amplio describe un “escenario caracterizado por un incremento sostenido de la expectativa de vida y bajas tasas de natalidad” que “impondrá el desafío de lograr que la mayor cantidad posible de personas en condiciones de trabajar pueda hacerlo. (…) Desarrollar medidas para (atender) una creciente demanda de cuidados de larga duración, continuar disminuyendo las brechas de las tasas de actividad por género que existen hoy y sostener el aumento de la tasa de actividad femenina, podrían ser algunas de las claves para que los cambios demográficos impacten en menor medida sobre el sistema de seguridad social en el futuro”.
Además, plantea la creación de la figura de jubilación parcial compatible con una actividad laboral. Y fortalecer e incrementar el sistema de seguridad social para las mujeres que están por debajo de la línea de pobreza, así como equiparar la edad requerida para la pensión a la vejez a la de las jubilaciones actuales.
Por su lado, dentro del capítulo titulado “Proteger a los más débiles”, el documento programático acordado por los partidos que respaldan al candidato Luis Lacalle Pou enuncia el tema sin entrar en detalles concretos. Plantea “iniciar un proceso que conduzca a una reforma de la seguridad social con sólida base técnica y amplio apoyo político, con el fin de lograr un sistema previsional moderno, financieramente sostenible y menos dependiente de los tiempos políticos, que vele especialmente por los pasivos con mayores niveles de vulnerabilidad”.
Como “marco teórico”, en el prólogo el economista Pablo Fernández Vaccaro señala que el uso de recursos públicos para alcanzar objetivos de política “está fuertemente afectado por concepciones ideológicas, en particular en lo que se refiere a la relevancia otorgada a cada uno de los roles, y a qué tanta participación se le concede al Estado en la actividad. (…) En la historia uruguaya reciente pueden hallarse aplicaciones de ambos criterios”.
Luego, en la introducción el contador Ariel Rodríguez Machado puntualiza que el documento aporta “información objetiva” que surge de datos oficiales y por lo tanto pretende reflejar un “estado de situación de un sistema de previsión social, base de datos fundamental a la hora de formular o rediseñar políticas sociales”.
Plantea: “¿Déficit?”. Y explica que en general cuando se piensa en equilibrio financiero en cualquier actividad económica se visualiza como una igualdad entre ingresos y egresos, lo que en el caso del sistema previsional podría pensarse como una equivalencia entre ingresos contributivos (aportes jubilatorios de trabajadores y patrones) y egresos por prestaciones. Dentro de este esquema, en la legislación uruguaya, la contribución del Estado es precisa para cubrir el “supuesto déficit” del régimen. En tal sentido, su análisis pretende “mostrar la inexistencia de un autofinanciamiento y tratar de visualizar que si bien la sostenibilidad financiera del sistema no implica una igualdad entre ingresos contributivos y egresos por prestaciones, es necesario que esta diferencia entre ambos factores sea factible de financiar en el mediano y largo plazo”, evitando que se ocasione un deterioro en las cuentas fiscales.
El análisis, con datos desde el año 2000, compara valores en pesos corrientes y constantes —descontado el efecto de la inflación de precios—, así como en dólares. También los relaciona con el PBI.
El gasto presupuestal total se duplicó (101%) entre 2001 y 2018, mientras que las transferencias a la seguridad social lo hicieron un 51%: el año pasado fueron de US$ 17.175 millones y US$ 4.057 millones, respectivamente. Esos montos equivalen a 28,9% y 6,7% del PBI en cada caso.
Las transferencias al sistema previsional eran 7,1% del Producto en el 2000, tuvieron un pico de algo más de 8% en 2002 —porque el gobierno fortaleció la ayuda social en un contexto de crisis, explica Rodríguez Machado—, bajó a niveles cercanos a 5%, para luego ubicarse en casi 7% en los años más recientes.
Las “cajas”
El sistema está integrado, por un lado, por el Banco de Previsión Social (BPS) y los servicios de retirados policiales y militares, que tienen implícito apoyo del Estado. Por otro, están las cajas de Profesionales Universitarios (CJPPU), Notarial y la Bancaria (CJPB), también llamadas “paraestatales” ya que funcionan bajo el régimen privado aunque con supervisión estatal y fondos que reciben generalmente en cumplimiento de leyes fiscales o a la interpretación jurídica de normas que determinan la afectación de algunos impuestos.
Las transferencias a la seguridad social se concentran en el área pública: el 79% fue al BPS, 15% a la “caja militar” y 6% a la “policial” en 2018. A su vez, los institutos paraestatales recibieron ese año $ 566 millones en el caso de la CJPPU, $ 601 millones la CJPB y $ 1 millón la Notarial, montos que sumados no llegan a representar un 1% del total.
En valores constantes, las transferencias totales pasaron de unos $ 88.000 millones en el 2000 a $ 132.431 millones en 2018. Estas cifras incluyen las rentas afectadas (principalmente, siete puntos del IVA).
Al analizar la situación del BPS —el más relevante en términos de la asistencia financiera que hace Rentas Generales—, Rodríguez Machado plantea el supuesto de equiparar el aporte patronal del gobierno central al resto de las empresas de la economía y que, además, no existieran exoneraciones a los aportes patronales por parte de ese instituto previsional: en ese caso la asistencia fue estimada en US$ 3.345 millones en 2018, unos US$ 154 millones más que la registrada en la Rendición de Cuentas.
¿Qué pasaría si?
Hasta el llamado Acto Institucional Nº 9 de 1979, que creó la Dirección General de la Seguridad Social, algunas de las funciones desarrolladas por el BPS eran prestadas por “personas públicas no estatales”. Ya en democracia, la Ley Nº 15.800 le devolvió el carácter de ente autónomo y dejó bajo su competencia esas tareas, como el pago de asignaciones familiares y los seguros de enfermedad y desempleo.
Como un “ejercicio teórico”, el análisis separa tales tareas para visualizar cuál sería la situación financiera del BPS si los recursos genuinos que recauda se usaran exclusivamente para el pago de las jubilaciones y pensiones y la atención de la tercera edad. “En el fondo”, se busca calcular en qué medida “el sistema de jubilaciones es autosustentable, sin requerir una asistencia externa”. La conclusión es que el organismo obtendría resultados positivos en todos los ejercicios si se lo despojara de las actividades relacionadas con prestaciones sociales. Sin embargo, si se le quita la asistencia financiera, el resultado vuelve a ser de signo negativo en todo el período.
El autor admite que el cálculo implica en algún punto una “simplificación muy gruesa”, por ejemplo, al imputar los gastos de administración exclusivamente a las actividades relacionadas con el pago de pasividades.
Como otras constataciones a partir de ese ejercicio teórico, señala que las transferencias financieras de Rentas Generales, sumadas a la recaudación del Impuesto de Asistencia a la Seguridad Social (IASS) que recibe directamente el BPS, alcanzan para solventar casi exclusivamente el sistema de pago de pasividades. Y como conclusión general, que el BPS “tiene un déficit creciente que se refleja en sus balances anuales” financiado con dicha asistencia y la afectación del IASS.
Noticias relacionadas
? Uruguay deberá “volver al sistema público de pensiones”
? El BPS aún paga jubilaciones por “ley madre”, derogada en 1979
? Titular del BPS insta a una discusión de cambios en el sistema previsional donde “no quede ninguna carta afuera de la mesa”