La esperanza de vida promedio de los latinoamericanos se estiró en casi dos décadas, al pasar de 56 años en 1960 a 75 en la actualidad. “No se necesita ser un experto en materia previsional” para advertir que las “cuentas no van a cerrar si no hay reforma, como bien ha dicho el ministro (Danilo) Astori, y eso tiene implicancias fiscales obvias”, advirtió el economista jefe del Banco Mundial para la región, el uruguayo Carlos Végh.
En su opinión, la discusión en torno a la situación jubilatoria de los llamados “cincuentones” se zanjó con una ley “razonable dado que no había soluciones fáciles”. Pero, para él, lo más importante es que el asunto sea un “llamado de atención” en cuanto a que “hay que empezar a analizar este tema a fondo y acordar las reformas previsionales necesarias”. Y deben ser profundas, acotó.
Según Végh, el contexto fiscal —con un déficit “alto desde hace ya varios años”— requiere atención y piensa que las autoridades son conscientes de ello. Si fracasa el propósito del gobierno de abatir el desequilibrio al equivalente a 2,5% del Producto Bruto Interno (PBI) hacia 2019, el grado de inversión no especulativa (investment grade) que posee Uruguay correría riesgo, dijo a Búsqueda el economista, hijo del exministro Alejandro Végh Villegas y residente desde hace años en Estados Unidos.
—A lo que me refería específicamente con esa afirmación es que todos —al menos los mayores de cierta edad— recordamos que, hace 20-30 años, muchos organismos internacionales recomendaban sistemáticamente bajar cualquier déficit fiscal. Pero desde entonces hemos aprendido mucho sobre política fiscal óptima, tanto desde un punto de vista teórico como práctico. Hoy en día sabemos que si tenemos déficits fiscales primarios en malos tiempos causados simplemente por la caída de la base impositiva, no debería ser en principio causa de preocupación siempre y cuando ahorremos el superávit que se va a generar automáticamente en épocas buenas cuando sube la base impositiva. Esto implica que hay niveles de déficit tolerables siempre y cuando sean parte del ciclo económico natural y no producto de una suba permanente de gastos o baja permanente de impuestos que generen aumentos significativos en el déficit estructural.
El caso de Uruguay es un poco distinto pues ha tenido un déficit alto desde hace ya varios años, por lo que el ministro Astori ha establecido una meta de bajarlo a 2,5% para 2019. Si así no ocurriera, y como bien lo ha dicho el propio ministro, Uruguay podría correr el riesgo de perder el grado de inversión, lo que significaría menor acceso al crédito y a tasas de interés más altas. Ya varios países de la región (como Chile y Colombia) han visto su calificación rebajada en lo que va del año. Esto no es sorprendente dado que 29 de los 32 países de la región tendrán un déficit fiscal en 2017 y la deuda pública promedio de la región es casi del 60% del PBI, relativamente alta para los estándares de los países emergentes.
Volviendo al caso de Uruguay, notemos que a los 12 meses a octubre, el déficit fiscal fue del 3,5% del Producto, el mismo nivel de hace dos años. Pero el gobierno es plenamente consciente de esto y está tomando las medidas que cree necesarias para alcanzar la meta que se ha planteado. No será fácil pero la voluntad de lograrlo del gobierno, y en particular del ministro Astori, es clara e inequívoca.
—En años recientes varios países de la región lograron pasar de hacer políticas fiscales procíclicas a otras contracíclicas, pero Uruguay no. ¿Hay un debate no saldado entre los hacedores de política uruguayos respecto a la importancia de ahorrar en tiempos de vacas gordas? ¿Qué relevancia tiene la institucionalidad en torno a esta discusión?
—Las autoridades son plenamente conscientes de la necesidad de ahorrar en los tiempos buenos. Pero muchas veces hay desacuerdo en cuán permanentes son ciertos ingresos y eso, obviamente, impacta sobre el gasto correspondiente. Como bien sabemos, está perfecto gastar un aumento de ingresos permanentes. El problema es que, en tiempo real, obviamente no sabemos a ciencia cierta si una suba de ingresos es temporaria o permanente. Por eso, en nuestro informe semestral recomendamos “prudencia fiscal”, que definimos como la tendencia de la autoridad fiscal a considerar subas de ingresos como más temporarias de lo que quizás sean y bajas de ingresos como más permanentes, lo que llevaría a un ahorro precautorio que vendría bien en épocas de vacas flacas. La experiencia indica que, generalmente, los problemas fiscales comienzan cuando se gastan ingresos temporarios; esto es simple aritmética. Y luego de que se generaron los déficits fiscales, no es fácil bajarlos en parte por la existencia de gastos “rígidos”. Por lo tanto, sería más fácil evitar desde un principio entrar en ese tipo de dinámica fiscal que obliga a ajustes.
La institucionalidad entraría en juego en términos de las reglas fiscales estructurales.
—¿Una regla fiscal debería estar en la agenda de Uruguay? ¿Qué diseño sugiere?
—Las reglas fiscales no son una panacea. Si un país no es serio fiscalmente, no habrá regla fiscal que lo arregle. Pero una regla fiscal sirve como una guía, como un marco de referencia tanto para las autoridades como para los agentes económicos que ordena la aritmética fiscal y provee un incentivo para ser más disciplinado. Las reglas fiscales son útiles y hay bastante evidencia empírica al respecto.
En cuanto al diseño, lo mejor es que sean basadas en el déficit estructural para permitir las fluctuaciones naturales del déficit fiscal primario producto del ciclo económico. En cambio, reglas fiscales basadas en balances primarios observados —es decir, no estructurales— no tienen ningún sentido. Por el contrario, llevan a mayor prociclicalidad y es mejor no tenerlas. El mejor ejemplo es que casi todos los estados de Estados Unidos son procíclicos, precisamente porque tienen reglas que requieren que el balance observado sea cero. En cambio, el gobierno federal de los Estados Unidos no tiene esa regla y por eso puede ser contracíclico. ¡Es casi un experimento de laboratorio!
—¿Cómo vio la discusión generada en torno al proyecto de ley para los “cincuentones” y el arreglo político alcanzado? El costo fiscal que se asume y la medida de tope a las comisiones de las AFAP, ¿son razonables?
—Era inevitable que se acabara con una solución intermedia, por así decirlo, dadas las presiones fiscales y el trato diferencial que algunos trabajadores recibieron en 1996, cuando se implementó la reforma previsional. La norma ya ha sido aprobada por el Parlamento —por lo que especulaciones sobre soluciones alternativas ya no son particularmente útiles— y la veo como razonable dado que no había soluciones fáciles.
A mi entender, sin embargo, lo más importante sería lidiar con el problema de fondo: se necesita una reforma profunda del sistema previsional. Esto no es ninguna novedad, pero requiere una discusión seria y detallada. Como en tantos otros países, el sistema previsional uruguayo fue diseñado pensando en un mercado de trabajo y contexto demográfico correspondiente al siglo XX. Hace 60 años, la media de esperanza de vida en la región de América Latina era de 56 años, y hoy es casi de 75 años. No se necesita ser un experto en materia previsional para darse cuenta de que las cuentas no van a cerrar si no hay reforma, como bien ha dicho el ministro Astori, y eso tiene implicancias fiscales obvias. Lo más útil que podría salir del problema de los “cincuentones” sería que sirviera de un llamado de atención tanto para los gobernantes como para la sociedad civil de que hay que empezar a analizar este tema a fondo y acordar las reformas previsionales necesarias.
—Uruguay ha experimentado con política monetaria anclada en las tasas de interés y, ahora, en el manejo de los agregados monetarios. También se han usado los encajes como otra herramienta e intervenciones ocasionales en el mercado cambiario. ¿Es el instrumental adecuado dadas las características de su economía?
—En términos generales, los bancos centrales de las economías emergentes tienen tres instrumentos principales a su disposición: la tasa de interés, comúnmente como parte de un régimen de metas de inflación; los encajes legales, y la intervención en los mercados cambiarios. Tiene sentido usar los tres —el tercero con cierta mesura— pues, como discutimos en nuestro último informe, existe un inherente dilema de política monetaria en los países emergentes que hace que no alcance muchas veces con un solo instrumento si nos preocupan dos objetivos (el Producto y la inflación) que muchas veces se mueven en direcciones opuestas.
El tema de agregados monetarios versus tasas de interés es complicado, en particular en economías dolarizadas donde la oferta monetaria en pesos cuenta poco. Claro, uno podría argumentar que la tasa de interés también pega poco pues hay poco crédito en pesos —por la dolarización y porque el sistema financiero es relativamente chico. Pero también sabemos que los agregados monetarios tienden a ser inestables y que es difícil predecir cambios en la demanda por dinero, lo que, a su vez, hace difícil fijar las metas de crecimiento del agregado que se elija controlar.
La clave es asegurarse que la economía tenga un ancla nominal bien definida y estable para consolidar la credibilidad y durabilidad de una tasa de inflación baja en el largo plazo.
—¿Qué cabe esperar para Uruguay y la región cuando la política monetaria en las economías centrales deje de ser tan expansiva?
—La tan anunciada “normalización” llevará, en el mediano plazo, a tasas de interés internacionales más altas, lo que, en principio, apreciaría el dólar y depreciaría las monedas de los países emergentes y en particular de Latinoamérica. En ese caso, los bancos centrales se enfrentarían nuevamente con el dilema de política monetaria que estudiamos en nuestro informe reciente. ¿Suben las tasas de política monetaria para defender el tipo de cambio y contener la inflación a costa de agravar una posible desaceleración de la economía o bajan la tasa de política monetaria para estimular la economía confiando en que el mercado no se va a preocupar demasiado por la depreciación o por una suba temporaria de la inflación? Este dilema de política monetaria no es de fácil solución.
—¿Cuáles son los principales desafíos para Uruguay a corto y mediano plazo?
—En el corto plazo, el problema fiscal es el principal desafío. En el mediano plazo, las reformas estructurales (previsional, salud, educativa) son claves para consolidar las cuentas fiscales y preparar a los jóvenes para los requerimientos de los mercados de trabajo del siglo XXI.
Finalmente, Uruguay debe continuar abriéndose al mundo, diversificando productos y, fundamentalmente, mercados e invirtiendo en infraestructura pública para abaratar los costos y aumentar la productividad, en particular del sector exportador.
