Tiene varios de los ingredientes que se precisan para hacer un thriller: un protagonista en peligro —la reforma en curso de la Administración Nacional de Aduanas (DNA)—, actores que lo quieren salvar y otros destruir, además del suspenso que le da la carrera contra el tiempo. El próximo sábado 16, 20 días después de haber sido notificado, será de aplicación el fallo del Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA) que anula un decreto de 2013 por el cual se modificó la estructura organizativa en esa dependencia encargada del contralor del comercio exterior.
“Es una bomba” que el gobierno quiere desactivar con un decreto alternativo, dijo a Búsqueda el director nacional de Aduanas, Enrique Canon. Es que puede comprometer el plan de modernización del organismo, ya que el fallo afecta a 65 altos mandos que asumieron funciones bajo un esquema de gestión por desempeño y a otros 543 aduaneros que se beneficiaron de la nueva estructura de grados. “Sin incentivos para los que cargan con la responsabilidad de conducción, y con media plantilla con rebaja de sueldos, esto puede ser un caos”, expresó otro jerarca consultado.
El fallo del TCA fue notificado el 27 de julio al Ministerio de Economía —del que depende Aduanas— y causó preocupación entre sus autoridades. De inmediato se pusieron a trabajar los asesores en otro decreto, con los ajustes necesarios para salvar las objeciones planteadas por el tribunal y preservar así los cambios que introdujo el cuestionado decreto 204.
A su regreso de un viaje a Paraguay, el director nacional de Aduanas, Enrique Canon, se reunió el lunes 1º con el subsecretario de Economía, Pablo Ferreri, junto a un equipo de abogados. Luego, en una conferencia de prensa en el segundo piso de la sede de la DNA, el director dijo que confía en que se llegará a tiempo, antes del 16, porque en caso contrario puede instalarse una situación de “vacío de poder” y complicaciones para el funcionamiento de la Aduana así como para las operaciones de comercio exterior. “La modernización no tiene alternativa, no hay vuelta atrás. Estamos viendo de qué manera adecuamos el decreto”, enfatizó. Si el fallo del TCA tiene efecto, la DNA volverá al siglo XIX, con el riesgo de que se desande además todo lo logrado en materia de combate a la corrupción —que está hoy en su “mínima expresión— y otros ilícitos aduaneros, sostuvo el jerarca.
El miércoles 3, abogados de Aduanas llevaron un texto borrador a Economía.
Canon aseguró que frente al fallo del tribunal recibió expresiones de respaldo. La Unión de Exportadores, la Intergremial de Transporte de Carga Terrestre y la asociación de despachantes lo hicieron públicamente. También la Cámara Nacional de Comercio y Servicios destacó en un comunicado difundido el martes 2 la “mejora de la eficiencia” y el “profesionalismo” logrado en la DNA en los últimos años para “constituirse en un verdadero facilitador del comercio exterior”.
Mientras, la Asociación de Funcionarios de Aduanas (AFA) festejó la decisión del TCA, que si bien responde al recurso presentado por un arquitecto del organismo se hace extensivo a todos. El gremio, que realizará hoy jueves 4 una asamblea, también había recurrido la reestructura; dice que con la asignación de funciones para los mandos altos Canon favoreció a “amigotes”.
En un comunicado difundido ayer, la AFA acusó al gobierno de pretender no acatar el fallo del TCA, y advirtió que habrá reclamos por daños y perjuicios por parte de quienes vieron afectado su salario producto del esquema de evaluación previsto en la reforma. Acotó, además, que la corrida de grados no se verá afectada ya que está basada en un convenio de 2009 y otras normas, pero no el decreto que anula el tribunal.
Fallo.
Con fecha del 14 de junio, el TCA dio amparo al recurso presentado por un arquitecto presupuestado que venía actuando como encargado del Departamento de Infraestructura Técnica de la DNA. El reclamante alegó que la reforma vino a crear una estructura paralela que lesiona su derecho a la carrera administrativa, dado que habilitó al director nacional a asignar funciones tanto a un funcionario de carrera, a un contratante, como a un pasante.
En el marco del proceso ante el tribunal, Aduanas se defendió señalando que la rotación apunta a una “mejora continua”, al instaurar acuerdos de gestión que llevan a “esmerarse” en las funciones asignadas.
Para el TCA, el “agravio medular” que invoca el funcionario es que la reestructura lesiona el derecho al ascenso como parte de la carrera administrativa. Agrega que el decreto 204 —de julio de 2013— buscó “perpetuar el sistema de encargatura provisoria de funciones para el funcionamiento de la DNA, desnaturalizando de esta manera dicho instituto, que debe ser, en todo caso, de carácter excepcional”. Agrega que también le asiste razón al reclamante en el sentido de que se “incurre en ilegalidad al establecer que las funciones creadas se desempeñarán en régimen de dedicación exclusiva sin contar con ley específica que así lo disponga”.
El tribunal decidió ejercer en el caso la facultad de hacer la sentencia anulatoria con “efectos generales y absolutos”, más allá del caso concreto, por “evidentes razones de economía procesal al evitar el planteamiento de multitud de litigios (…)”.
La reforma.
El fallo afecta uno de los pilares de la reforma de la DNA que se inició en 2006 a partir de un diagnóstico crítico sobre la situación del organismo. Contó con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), del Banco Mundial y de la Organización Mundial de Aduanas.
El BID hizo el mayor aporte económico. Fue un préstamo aprobado en octubre de 2007 por U$S 11,6 millones (algo menos de la mitad del costo total de la reforma aduanera). El programa, que se completó en octubre de 2014 tras algunas prórrogas, apuntó a dotar a la DNA de mayor eficiencia, con el cometido de ente fiscalizador y a su vez facilitador del comercio exterior. En la nueva estructura administrativa se gastaron casi U$S 690.000.
El decreto 204 creó una nueva estructura organizativa, con 66 funciones en régimen de dedicación exclusiva en diversas áreas, asesorías, divisiones y departamentos del organismo. Esas posiciones —la cúpula de dirección—, asignadas por el director de Aduanas, eran por 15 meses y estaban sujetas a una evaluación por parte de un tribunal sobre la base de un acuerdo de gestión; un puntaje inferior a 70% del máximo posible determinaba la revocación de la función (lo que pasó en 18 casos).
En junio pasado se formalizaron las actuales designaciones. En la resolución de la DNA figuran 65 directores de Departamento, de División o gerentes de Área, que tienen asignadas remuneraciones ligadas a indicadores de cumplimiento e incentivos que van de $ 97.563 a $ 163.066 (el sueldo mensual de Canon asciende a $ 122.766).
En otro de los 30 artículos del decreto cuestionado se estableció una transformación de los cargos ocupados del grado 1 al 5, en grado 6. El fallo del TCA volvería atrás ese corrimiento —lo que perjudicaría a 543 funcionarios, más de la mitad de la plantilla, que tendrían rebajas salariales de entre $ 3.156 y $ 12.556— pero “esto también está en el ánimo superarlo”, aclaró Canon.
El jerarca destacó que la reforma de la Aduana ha sido vista como modelo por especialistas del BID. De hecho, algunos países pretenden que Uruguay les aporte su experiencia.
El consultor José Francisco Muro, contratado por el BID, evaluó a fin de 2014 que este plan logró afianzar los “elementos fundamentales de la modernización de la institución”, si bien quedaban “aspectos pendientes de consolidación” (ver Búsqueda Nº 1.809). La reforma implicó más de 60 acciones, entre ellas una mejora edilicia, cambios en los mecanismos de control de las operaciones, así como la digitalización y simplificación de trámites.
Con relación a los recursos humanos, Muro indicó que se había podido conformar un “grupo mixto potente”, con “algunos de los más veteranos técnicos” y varios consultores externos, además de nuevos técnicos. “Esto supone una importante renovación de la plantilla y nuevos aires para la Aduana, en la que hacía años no se producía renovación”. También aconsejó mantener la política “activa de gestión del cambio organizacional emprendida en 2013, que continúe impregnando la estructura de esta nueva visión y actitud”.
