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Desde Buenos Aires o Nueva York, donde analistas de bancos internacionales y calificadoras de riesgo monitorean a Uruguay, sus radares apenas captan las oscilaciones políticas, incluso aquellas en apariencia tectónicas como la llegada al poder de una coalición pentapartidaria de centro-derecha tras 15 años de frenteamplismo; alguno hasta se aburre un poco leyendo estadísticas y noticias con bajo vuelo comparadas con las que generan argentinos y brasileños, en particular en días convulsos como los actuales. Con los empresarios e inversores de afuera pasa lo mismo: ven al país con una trayectoria de estabilidad en las reglas y en las grandes políticas, más allá de matices y estilos del elenco de turno. Visualizan, también, que las reformas son lentas, sin sorpresas.
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Mientras desde el exterior perciben esa continuidad de las políticas claves en el monótono Uruguay, el debate doméstico dice otra cosa. Por ejemplo, desde el Frente Amplio le atribuyen al gobierno de Luis Lacalle Pou haber aplicado un “ajuste” fiscal y el oficialismo reñega de eso, si bien el gasto corriente —por fuera de la emergencia sanitaria— bajó. El martes 14, en Radio Sarandí, la ministra de Economía, Azucena Arbeleche, tomó distancia de gestiones pasadas y aseguró que lo que hizo la actual administración fue “romper con una lógica de política económica de los últimos 15 años”, una “ruptura absoluta”, un “quiebre”, y alegó que no se “aumentaron impuestos” incluso ante gastos inesperados como los que trajo el sacudón por el Covid-19.
Aunque no llega hasta hoy, una investigación en perspectiva histórica sobre cuánto ha sido el peso o aporte del sector público a la economía uruguaya —la cuestión de Estado versus mercado que está en el cerno del contrapunto entre la izquierda y la derecha política— muestra una estabilidad desde los años 90. En las últimas tres décadas la participación de la administración pública en el valor agregado bruto (VAB) total se estabilizó alrededor de 5,6% del total, señalaron a Búsqueda Pablo Marmissolle y Henry Willebald, del Instituto de Economía de la Facultad de Ciencias Económicas y Administración, que acaban de publicar un estudio sobre el asunto.
En promedio, desde 1870 y hasta 2017 —el período analizado a partir de series empalmadas con las de otros investigadores— la actividad gubernamental representó el 8% del VAB de la economía uruguaya, aunque hubo algunas fluctuaciones marcadas. Destacan dos “empujes” claros, en la década de 1930 y la de 1970, el primero más asociado a una caída del Producto Bruto Interno total que a un aumento de la incidencia del sector —ya que fueron años de la Gran Depresión— y el segundo sí, por una efectiva expansión de la actividad estatal.
Para estos economistas es llamativa la caída en la participación del sector “desde inicios de la década de los 70 hasta el presente”. De todos modos, interpretan que esa constancia en la contribución del sector público “no es más que otra dimensión de lo que otros autores han llamado ‘tercer régimen fiscal del siglo XX’, que, con sus irregularidades y renovadas tensiones, se ha extendido a las dos primeras décadas del siglo XXI”. Este régimen implicó el manejo del equilibrio en las cuentas públicas como “instrumento para la búsqueda de la estabilidad macroeconómica, el concepto de responsabilidad fiscal, demostraciones de disciplina fiscal frente a distintos órganos internacionales, renovados esfuerzos de ‘reformas del Estado’ —en sus diversas modalidades—, todos los cuales han sido conceptos que, más o menos explícitamente, han atravesado las políticas económicas desde los años 70 a la fecha”, comentaron Marmissolle y Willebald.
En su opinión, quizás la modificación más importante en las décadas recientes haya sido, bajo gobiernos del Frente Amplio, la adopción de un “sistema de imposición a la renta y un giro en el rol del Estado en la redistribución de los ingresos. Pero ello no significó cambios en la medición que estamos discutiendo. De hecho, lo que nuestros indicadores muestran es que, a precios corrientes, el output de la administración pública ‘acompañó’ la marcha de la economía y, a precios constantes, eso se reflejó en contribuciones al crecimiento decrecientes y de muy baja incidencia en las últimos décadas”.
Para medir la importancia relativa de los servicios brindados por la administración pública y cómo ha ido variando en el tiempo calcularon cuánto representa el valor generado por ese sector en el VAB total (la suma de los VAB sectoriales de toda la economía). Eso en el entedido de que los sectores que en el Sistema de Cuentas Nacionales se engloban como “Gobierno General” son por ejemplo proveedores de servicios como los de defensa, seguridad interna, de salud, educativos y culturales. Y que dada la estructura de costos en los que se incurre para producirlos (mayoritariamente retribuciones laborales), sus formas de financiamiento (recursos obtenidos principalmente por vía de la recaudación tributaria) y quiénes los consumen (la sociedad en su conjunto) se diferencian del resto de los sectores económicos. Por ello no se contabiliza ningún excedente de explotación (se supone que no existe ánimo de lucro en la provisión de estos servicios) ni se computa pago de impuestos a la producción, por lo que el VAB está conformado casi en su totalidad por la “remuneración de los asalariados” estatales, entendida como los sueldos nominales pagados y los aportes patronales a la seguridad social (si bien también se computan los alquileres pagados por las diferentes oficinas públicas, ya que estaban integrados a las series oficiales del período 1870-1954).
¿Más “malla oro”?
Algunos analistas y académicos identifican un cierto giro en las políticas desde que Lacalle Pou ocupó el despacho presidencial en la Torre Ejecutiva.
Para Gabriel Oddone, que tiene un doctorado en Historia Económica, si bien el actual gobierno no tiene un “buque insignia” que “implique que hubo un antes y un después con una claridad rotunda”, tampoco “se trata de una continuidad de lo que se estaba haciendo” durante el frenteamplismo.
“Cuando gobierna la centroizquierda hay un énfasis mayor en el Estado para actuar en la política pública y, cuando lo hace la centroderecha, un énfasis mayor en el sector privado. Cada uno de esos gobiernos traen reformas que pueden ser imprescindibles como hizo el Frente Amplio en el 2007 como la tributaria o la reforma de la salud, donde Uruguay tenía un sistema muy frágil, o como fue la reforma de la seguridad social en 1996 porque las finanzas del sistema no daban para más.
Esas reformas son impuestas por cuestiones externas. Es decir, cualquiera que hubiera gobernado habría tomado posiciones más o menos similares. Otras veces son reformas que tienen que ver con creencias propias del gobierno, como la creación del Mides por el Frente Amplio, la generalización de la protección social para trabajadores del sector doméstico y rural, o el Sistema de Cuidados, por ejemplo. Este gobierno ha puesto énfasis que claramente marca sus matices y diferencias con la agenda del Frente Amplio, lo cual está reflejado en la LUC. Desde cómo fijar los precios de los combustibles hasta temas que tienen que ver con la separación de los roles del regulador en la provisión de servicios públicos”, analizó Oddone en una entrevista con El Observador publicada en julio.
Sobre el actual gobierno, el historiador Gerardo Caetano opinó en una reciente entrevista con Búsqueda que la filosofía del “malla oro” —la metáfora referida al sector privado utilizada por el presidente— “no parece muy conciliable en su inspiración con la del primer batllismo. Contra lo que expresamente señaló en la campaña, Lacalle Pou parece querer liderar un gobierno ‘refundacional’ en varios aspectos económicos y sociales” (Nº 2.133).
¿Cambiará con Lacalle Pou lo que mostró la serie histórica respecto al aporte que hace la administración pública a la economía? Marmissolle y Willebald arriesgaron una respuesta ante la pregunta de Búsqueda: “Si bien, de acuerdo a las declaraciones oficiales, ese ratio no volvería a crecer en el próximo quinquenio, también cabe decir que difícilmente vuelva a reducirse en el período; de hecho, está transitando por mínimos históricos. La discusión sobre cómo apoyar al ‘malla oro’ parece necesitar un debate más próximo a la de reestructura de recursos que a del nivel de estos. La transformación de la política pública para atender cuestiones claves del siglo XXI, como es todo lo vinculado a las telecomunicaciones y la economía digital, los cuidados medioambientales y la atención de las presiones demográficas así lo señalarían”.
