En 2018, y también en años recientes, legisladores de distintos partidos políticos promovieron proyectos de ley para abordar la problemática de las familias muy endeudadas, así como los niveles de tasas de interés máximas (usura) que se permiten cobrar por los préstamos. Desde la perspectiva de la Asociación de Empleados Bancarios (AEBU), todos tienen en común que se basan en “algunos datos, pero muy escasos”. Otra coincidencia es, según el gremio, que las soluciones planteadas podrían ser ineficaces y, más aún, se corre el riesgo de ocasionar “múltiples efectos colaterales” adversos para ciertos sectores sociales o empresariales, así como para instituciones del sistema financiero.
La posición de AEBU fue presentada a fines de mayo por sus técnicos y dirigentes en una comparecencia ante la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados, que tiene a consideración varias de las iniciativas en cuestión. Un documento entregado a los legisladores, al que accedió Búsqueda, profundiza en los argumentos e incluye algunas ideas alternativas.
Como contexto, la AEBU cita datos de la Encuesta Financiera de los Hogares del Instituto Nacional de Estadística, realizada en 2017, según los cuales el primer quintil de ingresos (el 20% de la población que percibe menos recursos, más de 600.000 personas) tenía un consumo mayor a su presupuesto mensual, en promedio. “Por ello, es muy relevante tener en cuenta que algunos de los cambios que se proponen pueden ocasionar distorsiones en el mercado no deseadas, y con ellas una mayor exclusión de la población más vulnerable”, alerta.
Propone “un abordaje desde la política pública”, pero con un enfoque “más integral y selectivo al mismo tiempo, apoyado en aspectos como la educación, la información y una institucionalidad más fuerte, utilizando posiblemente herramientas o incentivos que no se han manejado en las leyes que Uruguay aplicó sobre el tema hasta el momento”. Acota que el camino de bajar los topes de usura como medida única y “a través de criterios que técnicamente son discutibles no parece ser el más conveniente. Tampoco soluciones únicas que dejen de lado las características de los agentes y las operaciones”.
Tasas y mercado
Para la AEBU, la política vigente referida a la usura no estaría logrando efectos sobre las tasas a las que se endeudan los sectores que más necesidades de crédito tienen. Aquellas “excesivas” corresponden a determinados tipos de operaciones, pero no es algo generalizado en el mercado, y responden a “muchas causas, que trascienden la sola ecuación de las empresas” y sus costos.
La determinación de los topes de usura depende en gran medida del cálculo del Banco Central (BCU) sobre las tasas medias, “el cual no es público en su metodología”, explica en el documento. El problema surge cuando los bancos reportan las tasas considerando las carteras que “muchas veces compran a las administradoras de créditos, los cuales están otorgados a tasas de interés más altas” que cobran esas financieras.
Según el análisis, solo hubo un aumento “sostenido” en el costo de los créditos al consumo de las familias fuera de nómina (sin descuento del sueldo) y también por los créditos a plazos menores a un año que toman las microempresas. Para los primeros, las tasas pasaron de un promedio cercano a 40% en 2008 a en torno de 90% en 2019, y a un máximo de 96% en abril de 2020, en el contexto de la pandemia; luego bajaron (64% en abril pasado). Eso se traduce en un tope de tasa actual de 110,3% y 128,1% por mora para los créditos fuera de nómina de hasta 2 millones de unidades indexadas (UI) a la inflación, solicitados por clientes con ingresos menores a 10.000 UI.
Las tasas de interés que se ofrecen en los distintos mercados “están vinculadas entre sí” y “en muchos casos, los préstamos orientados a un sector financian las tasas de interés de otro segmento del mercado. Esto quiere decir que alterar de forma arbitraria la tasa para un tipo de créditos “tendrá incidencia sobre el costo de financiamiento en todo el resto de los segmentos”, dado que algunos bancos y financieras constituyen grupos económicos, señala el gremio.
Proyectos
En el documento comenta cada iniciativa de ley.
Sobre el proyecto del diputado Daniel Peña (Partido de la Gente), la AEBU resume que, como cambio sustantivo, plantea determinar que hay intereses de usura cuando estos superen la tasa media de interés publicada por el BCU en el porcentaje establecido por el Índice de Precios al Consumo (IPC). “El criterio no es claro, ya que el IPC es un índice y la letra no establece cuál sería el lapso en que se considera el porcentaje de variación” para aplicar, cuestiona. La aplicación del IPC a la tasa media “resulta sin lugar a duda una reducción significativa del tope y una uniformización de este que deja de lado los distintos niveles de riesgo asociados a las operaciones”.
“Tanto las familias como las microempresas se caracterizan por ser los agentes más débiles del sistema, lo que se refuerza con el hecho de que son un mercado ‘cautivo’ para las empresas que otorgan créditos al no acceder a otras alternativas de financiamiento”, advierte. En ese sentido, señala que una “reducción abrupta del tope para la tasa de interés puede generar un efecto no deseado”, ya que si las instituciones perciben que un agente representa un riesgo mayor al que refleja el máximo permitido optarán por no darles préstamos. Si eso pasa, una medida que buscaba abaratar el crédito se puede traducir en un mecanismo que “genere mayor exclusión” de esos sectores sociales y empresariales.
Desde otro punto de vista, también resulta un riesgo para la actividad de ciertas empresas financieras que una baja de los topes de tasas “vuelva inviables operaciones y negocios que se realizaban hasta el momento”, añade la AEBU.
El gremio recalca que entiende “relevante tener en cuenta que medidas sobre las tasas de interés como las planteadas pueden tener múltiples efectos colaterales, con posibles impactos sobre el empleo del sector financiero” y afectar “las condiciones del mercado”.
El diputado Álvaro Perrone (Cabildo Abierto) propone un procedimiento de reestructura de deudas más simplificado que el vigente para las personas físicas que se encuentren en estado de crisis económico-financiera. El gremio de bancarios ve “al menos dos elementos” del proceso previsto en este proyecto que cree inconvenientes: primero, porque en un procedimiento administrativo “no se puede obligar, en el caso, por ejemplo, de que alguno de los acreedores no esté de acuerdo con lo pactado”. Segundo, un acuerdo judicial forzoso como el propuesto, “además de quedar librada la solución a la arbitrariedad del juez, puede repercutir en el mercado, ya que, si es frecuentemente usado, las instituciones que prestan fondos pueden comenzar a poner más restricciones al momento de otorgar créditos”, generando “mayor exclusión” de los circuitos formales.
El proyecto promovido por los legisladores frenteamplistas Felipe Carballo, Verónica Mato, Daniel Caggiani, Gabriel Otero, Carlos Varela y Álvaro Lima estaría vigente por un año y apunta a que las personas de bajos recursos puedan recuperar su capacidad crediticia. Su principal “debilidad”, para la AEBU, se encuentra en el mecanismo en el cual se ampararían estos deudores, ya que propone que el Banco República se haga cargo de sus pasivos (con algunas restricciones en el pago de intereses) para luego “recuperar” el capital a una tasa “muy baja impuesta por la ley (interés del 2% mensual) si se considera el tipo de riesgo que constituye el deudor”. Una eventual afectación de la “previsibilidad” para otorgar préstamos “también puede conducir a mayor exclusión”, alerta.
Propuestas
El documento cierra con algunas ideas, sobre la base de que es diferente la problemática del sobrendeudamiento —“un fenómeno socioeconómico”— que el de la regulación sobre la usura.
Desde el punto de vista de la AEBU, el abordaje del alto endeudamiento de la gente “debería ser de carácter social, educativo y desde la perspectiva de la inclusión financiera y la formalización”, lo que requiere de “políticas públicas y un enfoque de más largo plazo, ya que no es posible solucionarlo cambiando únicamente normas o regulaciones sobre las tasas de interés o la resolución de situaciones de impago en las deudas”. En ese sentido, aboga por ejemplo por lograr una mayor transparencia en la información, tanto para consumidores como para las empresas.
También sugiere explorar mecanismos de fondos de garantías públicas ya existentes para “refinanciar deudas a largo plazo y acceder a financiamiento a precios más convenientes mientras se resuelve la situación previa”.
Asimismo, propone buscar tratamientos diferentes en cuanto al monto “intangible” del salario y al orden de prelación de los acreedores —mediante una segmentación de la población o del tipo de operaciones— para mejorar las posibilidades de agentes sobrendeudados de superar esa situación.
Por otro lado, entiende que no es posible regular las tasas “por ley de una forma efectiva. Este tipo de medidas, aunque busquen proteger a los usuarios, generan mayor exclusión, informalidad y un corrimiento del público hacia sistemas con menores garantías”, a la vez que “implican una distorsión que traslada mayores costos hacia otros sectores de la sociedad”.
