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Para justificar la extensión de la concesión a la Terminal Cuenca del Plata (TCP), cuyo socio principal es la multinacional belga Katoen Natie, el gobierno esgrimió varias razones económicas. Entre ellas, habló de ganar eficiencia y mayor escala, lograr rebajar las tarifas para la exportación y concretar inversiones en infraestructura para posicionar al Puerto de Montevideo como un hub regional, que capte más carga de tránsito y trasbordo de contenedores. Otros fundamentos fueron de tipo político y estratégico, como la convicción de que el país tenía “todas las de perder” en caso enfrentar un juicio internacional o sobre la oportunidad y relevancia de fomentar la competencia interportuaria por sobre la intraportuaria.
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Dos informes de consultores contratados por Montecon advierten que buena parte de esos argumentos “carecen de sustento económico” y rechazan que haya razones “de interés general” para configurar un monopolio sin regulación y sin “competencia potencial por varias décadas”. Señalan, además, que existe un riesgo alto de que aumenten los costos portuarios para las cargas locales, entre otras conclusiones.
Las consultorías fechadas en julio, a las que accedió Búsqueda, se titulan Competencia en el mercado de terminales de contenedores en el Puerto de Montevideo, del economista Leandro Zipitría, y Eficiencia y competencia en el Puerto de Montevideo, de Exante. Ambas forman parte de la documentación en poder del Tribunal de Cuentas y de la Comisión de Promoción y Defensa de la Competencia que investiga la denuncia presentada por presuntas prácticas anticompetitivas (Búsqueda Nº 2.142).
En general, las dos consultorías analizan y describen la situación regulatoria y cómo funciona el mercado, donde Montecon es la competidora de TCP y mueve el 60% de los contenedores en la terminal capitalina operando en los muelles públicos. Entre las consecuencias del acuerdo con Katoen Natie y lo dispuesto por los decretos 114 y 115 para ejecutarlo, aluden, en uno u otro caso, a la “desaparición” de la competencia y a la “configuración de un monopolio” sin regulación. Y en materia tarifaria, a la “bastante magra” rebaja acordada, así como a la falta de incentivos para que TCP pase a precios “ninguna mejora de eficiencia o de costos” y el aumento de los beneficios para la concesionaria.
Según una consultoría de CPA/Ferrere contratada por Katoen Natie, el acuerdo de extensión de la concesión facilita a TCP a aprovechar las economías de escala, aumentando las operaciones y reduciendo el costo unitario, por lo que podría llegar a bajar entre 24% y 57% sus tarifas a los exportadores (Búsqueda Nº 2.120). También indicó que el acuerdo “implica sacrificar la competencia” puertas adentro de la terminal en el corto y mediano plazo, pero que a la larga podría mejorar la competitividad interportuaria, fortaleciendo el posicionamiento regional.
Los decretos con los que se instrumentó el contrato fueron impugnados en mayo ante la Presidencia de la República por parte de Montecon, que ahora iniciará la acción de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, señalaron a Búsqueda fuentes de la empresa.
Los precios del monopolio
“Aun si se aceptaran las posibles características de monopolio natural (…), pasar de una situación competitiva a un monopolio sin regulación, como se establece en los decretos, tampoco puede interpretarse como una mejora desde el punto de vista económico”, indica Zipitría. Apunta que como la nueva normativa “elimina gran parte de las pocas regulaciones” existentes sobre los operadores de contenedores “es muy probable que la rebaja tarifaria parcial, que parece bastante magra para las fuertes economías de escala que se supone tiene TCP, sea la única que se observe en los próximos 60 años”. Y añade que TCP “no tiene incentivos para pasar a tarifas ninguna mejora de eficiencia o de costos”, lo cual terminará significando un “aumento de sus beneficios”.
Para Exante, “no hay razón alguna para fundamentar que la escala del Puerto de Montevideo conforma un monopolio natural”. Aduce que hay “varios puertos de volumen comparable al de Montevideo donde hay más de un operador de contenedores y numerosas terminales con volúmenes de actividad comparables a los de TCP y Montecon”. Afirma que en un monopolio natural “no es posible recuperar los costos fijos si hay más de una empresa en la industria” y, sin embargo, tanto TCP como Montecon “han logrado operar con resultados consistentemente positivos a lo largo de los últimos 20 años”.
Para la consultora, si en el pasado TCP, “con un competidor fuerte” como Montecon, “no tuvo vocación de competir en precios”, el hecho de que se configure un monopolio en el mercado “plantea un considerable riesgo de aumento de costos portuarios para las cargas nacionales”.
En cuanto a la posibilidad de que TCP “lograse incrementar drásticamente su volumen de tránsitos y transbordos” Exante opina que ello no sería algo “de interés general”, sino “en beneficio de la empresa”, dado que no existen mecanismos regulatorios que aseguren que ese “eventual ‘éxito’” como hub “redunde en un beneficio futuro” para los usuarios de los servicios.
Ambas consultorías también cuestionan que el aumento de capacidad que se anunció como parte del acuerdo de TCP con el gobierno —mediante inversiones en equipos y obras de infraestructura— garantice un fortalecimiento de la posición de competitividad del puerto.
Exante advierte el riesgo de que las obras terminen siendo una “barrera de entrada” al ingreso de potenciales competidores, lo que implicaría efectos negativos en materia de costos para la carga local.
El solo hecho de que la terminal “tenga la infraestructura para atender más embarcaciones (…) no se traduce en comercio, tal como lo muestra la evidencia actual. Hoy el Puerto de Montevideo utiliza la mitad de la capacidad instalada, y ello no ha servido para atraer más tráfico”, analiza Zipitría. Y apunta: que el aumento de la capacidad previsto “está atado al compromiso de que no se utilizará la capacidad existente en los muelles públicos. Es decir, se sustituye una capacidad por otra, no se crea nueva”.
