El Estado es uno de los mayores compradores del país; son montos millonarios que adquiere por ejemplo en insumos médicos y farmacológicos, en alimentos, en vehículos o en artículos de oficina para proveer bienes y servicios diversos a la gente. Con el actual gobierno, los esquemas de compra centralizada utilizados han tenido cambios que todavía no acaban, en un proceso no exento de problemas.
Esta transformación, como la reciente absorción por parte de la Agencia Reguladora de Compras Estatales (ARCE) de la Unidad Centralizada de Adquisiciones (UCA), que funcionaba en la órbita del Ministerio de Economía (MEF), debería, según el gobierno, conducir a procedimientos más eficientes. En otras palabras, a gastar mejor. Antes de esa reforma institucional, la misma lógica fue la que, dicen, lograron aplicar las autoridades que estuvieron transitoriamente a cargo de la UCA entre abril de 2020 y julio pasado, cuando se concretó la fusión de esa unidad con la ARCE. Entraron a la UCA casi al mismo tiempo que llegó el Covid a Uruguay y, por otras razones, también en un entorno de alarma; Alberto Mosquera asumió la dirección ejecutiva y María Amelia de León lo hizo como subdirectora tras una decisión tomada entre la Torre Ejecutiva y el MEF. Una fuente del sector público dijo a Búsqueda que eso se precipitó después de que al presidente Luis Lacalle Pou le llegó que, al amparo de una resolución adoptada en marzo de 2020, la entonces directora de la unidad, Solange Nogués, a los mismos proveedores que se les permitió renunciar a los contratos de suministro porque supuestamente carecían de productos médicos como guantes, tapabocas o ropa hospitalaria —aduciendo razones de “fuerza mayor”, dada la pandemia— luego se les estaba comprando de manera directa a precios mucho más caros. Esas y otras situaciones irregulares en la UCA estaban siendo investigandas por la Auditoría Interna de la Nación (AIN).
Fachada del Ministerio de Economía
Casos “paradigmáticos”
Enseguida de quedar al frente de la UCA, Mosquera y De León frenaron tres compras directas por las que se estaba adquiriendo insumos, para el Ministerio de Salud Pública, hasta 800% más caros a los mismos proveedores que habían renunciado a los contratos de suministro, dijo un informante. Luego, con varias empresas se dio una negociación para que retomaran los compromisos asumidos con anterioridad frente al Estado; una resolución de la UCA del 15 de mayo de 2020 consignó, para los ítems “guante de látex descartable no estéril” y “guante de látex quirúrgico estéril”, que en los primeros días de marzo Unión Disprofarma S.A. y Sakira S.A. habían renunciado al suministro comprometido “sin que conste que se corroboraron las razones esgrimidas” por ambas empresas, por lo que se pactó una rebaja en los precios “manifiestamente inconvenientes” que habían sido adjudicados mediante una posterior compra directa. Esa renegociación produjo un ahorro de US$ 1 millón, según la resolución.
Otra compra directa por excepción adjudicada por Nogués, que fue revisada tras su desplazamiento, refirió al ítem “suministro de material médico”. Conforme con la resolución del 20 de mayo de 2020 firmada por Mosquera, el “resultado de un nuevo análisis de la demanda” llevó a una “reducción de las cantidades de los productos requeridos, lo que se traduce en un ahorro” estimado en US$ 4,6 millones.
En un informe a modo de cierre de gestión entregado el 27 de junio pasado a la ministra de Economía, Mosquera describió diversas problemáticas que, según él, había en la UCA. En el documento —al que accedió Búsqueda— mencionó dos casos que definió como “paradigmáticos e ilustrativos”.
Uno fue el requerimiento de 336.000 mamelucos con capucha por US$ 14 millones que “finalmente no fueron adquiridos por cuanto la reducción de las cantidades dispuesta” no satisfizo al adjudicatario, “sin que ningún servicio reclamara su adquisición”. El proveedor al que —según una fuente consultada— se le iba a otorgar la compra era la empresa vinculada a la pareja de Nogués; la jerarca se excusó de intervenir en esa adjudicación, algo que ya había hecho en situaciones similares anteriores.
Esos mamelucos eran similares a los utilizados por el personal sanitario que actuó en el crucero Greg Mortimer que estuvo días en la bahía de Montevideo.
El segundo caso “ilustrativo” de la problemática en la UCA señalado por Mosquera, ocurrido también en el contexto de la emergencia sanitaria por el Covid-19, fue el llamado para la adquisición de 170.000 bolsas termoselladas para cadáveres “destinadas a un departamento del interior del país que tiene una población total de 100.000 habitantes”. Según su relato, “al corregir el flagrante error”, el requerimiento se redujo a 275 bolsas, “con el consiguiente ahorro” respecto a lo que se hubiese gastado en las cantidades pedidas originalmente. Según las consultas realizadas por Búsqueda, qué estuvo detrás de esa supuesta pifia en el Hospital de Rivera —el organismo solicitante, dependiente de la Administración de Servicios de Salud del Estado (ASSE)— no quedó claro; hasta ahora los fallecidos por Covid en ese departamento rondan los 200.
Fachada de ASSE.
“Situaciones irregulares”
En uno de los anexos al reporte que recibió Arbeleche del director que tuvo la UCA hasta ser absorbida por la ARCE están enumerados un “conjunto de situaciones irregulares” o de “dudosa legitimidad” en los procedimientos que se daban antes de que ellos asumieran. La mayoría, según ese documento, ya habían sido advertidos por la Auditoría Interna de la Nación (AIN) en un informe de actuación publicado en agosto de 2020: marcó en total 11 “hallazgos”, nueve con un riesgo “alto” y dos con un riesgo “extremo”.
Mosquera escribió, entre otras cosas, que había una omisión en la publicación de las convocatorias a los procedimientos de contratación y a sus resultancias en la web de Compras Estatales; que los requisitos en los pliegos de condiciones “violentaban los principios de concurrencia, igualdad de los oferentes, materialidad frente al formalismo, veracidad salvo prueba en contrario, transparencia y buena fe”; que se aplicaban “criterios arbitrarios para la adjudicación (…), transgrediendo, frecuentemente, normas del pliego de condiciones”; que se empleaba el llamado “ranking”, habilitando a contratar con proveedores que no habían resultado adjudicatarios, “muchas veces abonando precios extremadamente elevados”; que había una “prolongación de contratos en el tiempo, por períodos extremadamente extensos, a través de sucesivas prórrogas y, a su término, mediante ‘compras directas’”; que se hacían “compras directas” sin respetar el Tocaf; y que no se efectuaban “controles sobre los consumos entregados”.
El jerarca saliente también cuestionó la “ausencia de un sistema informático fiable tanto para determinar la demanda acumulada como para la presentación de ofertas, aunque la UCA adquirió uno, por US$ 1.327.079, que nunca se logró poner en operación”. Sobre ese punto, la AIN había observado que, al no estar operativo ese software “a medida” en el que el gobierno había invertido mediante un préstamo del Banco Mundial en 2011, a la unidad se le dificultaba “integrar la información procedente de las distintas etapas del proceso de compras y de todas las partes interesadas en el sistema de compras centralizado”, y hacer que sus decisiones se tomaran “sobre una base mucho más sólida y consistente” de información confiable y oportuna.
“Si bien el sistema centralizado de compras ya cuenta con más de 15 años, no se ha diseñado un sistema de información estadística que permita iniciar los llamados de compra conforme a las necesidades y a la normativa vigente”, agregó la auditoría. Eso llevó al uso “excesivo” del mecanismo de compra directa, que se volvió una “práctica habitual cuando la norma establece que debe ser excepcional y debidamente justificado, entre otros problemas, advirtió, en consonancia con lo que luego marcó Mosquera en el informe de gestión remitido a Arbeleche y a otros jerarcas.
El director saliente de la UCA adjuntó, también, un listado con los “correctivos introducidos para superar las observaciones realizadas por la AIN”. Aseguró que se actuó sobre la “totalidad” de los señalamientos recibidos por los auditores, incluido el uso del sistema informático SICE, administrado por la ARCE. Subrayó una medida en particular: se discontinuó el esquema del “ranking” con el “fin de evitar que, como ocurrió en algún caso, un organismo adquiera un insumo a un proveedor rankeado, y no al adjudicatario legítimo, y abonara un 52% más oneroso que lo que hubiese correspondido”.
Auditoría Interna de la Nación
Ahorros
Según consignó el informe de la AIN, a través de la UCA se compró en 2018 el equivalente a US$ 355 millones en insumos y servicios médicos y US$ 95 millones en alimentos y servicios alimenticios, algo menos del gasto total en cada uno de estos rubros. En los 28 llamados efectuados en ese año, ASSE (67%) en un caso y la Administración Nacional de Educación Pública (36%) en el otro, fueron los principales adquirentes.
En los dos años y poco más de dos meses que Mosquera estuvo al frente de esa unidad se hicieron 194 procedimientos de contratación que según su reporte de gestión “superaron largamente en cantidad a los tramitados en ejercicios anteriores”. Las adjudicaciones entre abril de 2020 y junio de 2022 efectuadas por la UCA totalizaron US$ 275 millones, a precios ofertados que “siempre” fueron “sometidos a un cuidadoso análisis” y, de ese modo, “se subsanó una debilidad que había caracterizado a la gestión precedente” y que, recordó, fue advertida por la AIN.
Ya en “los días iniciales de actuación” de quienes comandaron la UCA entre el 20 de abril y fin de junio pasado, “mediante el control de cantidades demandadas, el análisis de precios, la renegociación con proveedores, al retomar contratos que habían sido ilegítimamente rescindidos, y aplicando otros mecanismos de buena” gestión, se logró abatir en US$ 23 millones los gastos que iban a ser adjudicados por la anterior administración, desarrolló Mosquera. Y como “hipótesis de mínima” —ya que no incluyó ampliaciones ni fueron estimados sobre los precios más onerosos de compras de referencia—, calculó un abatimiento de 24% en los costos a precios corrientes, lo que representa algo más de US$ 87 millones, “como resultado de los contratos nuevos celebrados, sin que ello significara reducir las adquisiciones para los organismos usuarios del sistema” centralizado de adquisiciones. “La adecuada gestión de las adquisiciones, que implicó, entre otras cosas, la racionalización de las condiciones comerciales previstas, la eliminación de incertidumbre para los oferentes, el análisis de precios, la adecuación de las fórmulas paramétricas para ajustar los precios, etc., determinó el abatimiento de gastos” señalado, reforzó.
Búsqueda quiso recoger la versión de Nogués acerca de las supuestas irregularidades señaladas en el informe de Mosquera, pero la exdirectora de la UCA se excusó de hacer comentarios.