Uruguay debería pensar en un diseño más integral y efectivo de instrumentos económicos para el cuidado ambiental, lo que demanda una reforma fiscal “verde” que reconozca explícitamente que la contaminación es un hecho imponible. Recorrer ese camino, tal como propone una investigación orientada desde la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y coordinada por el Centro de Estudios Fiscales (CEF), supone pensar por ejemplo en rever el esquema de promoción de inversiones relativo al uso de tecnologías limpias, modificar la tarifa de agua potable, eliminar exoneraciones para combatir la sobre-utilización de fertilizantes y pesticidas en el agro, diferenciar el Imesi según se graven productos con envase retornable o no reutilizables, así como disminuir la brecha impositiva entre las naftas y el gasoil para el transporte.
El estudio Instrumentos económicos orientados a proteger el ambiente: aportes para el diálogo, se enmarca en un proyecto para el diseño de una política fiscal verde óptima para Uruguay, financiado por la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo y el CEF, un centro de análisis vinculado al Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Economía. Su elaboración fue orientada por Kurt Van Dender y Johanna Arlinghaus, del Centro para Política y Administración Tributaria de la OCDE, y lo coordinó Gioia de Melo. Esa economista acotó a Búsqueda que el estudio no sugiere instrumentos económicos ideales a nivel teórico, sino que buscaron proponer aquellos “factibles” desde el punto de vista técnico.
El trabajo, difundido el miércoles 14, sugiere lineamientos en materia de política tributaria y fiscal orientados a la protección del ambiente en el corto y mediano plazo. Según sus autores, una reforma fiscal “verde” debería contemplar consideraciones administrativas y costos de cumplimiento, así como aspectos de equidad y los potenciales impactos en la competitividad del conjunto de la economía.
Agua.
Como principal problema ambiental, el estudio identifica los altos niveles de nutrientes (nitrógeno y fósforo principalmente) en los cuerpos de agua, que constituyen un hábitat favorable para la floración de algas y cianobacterias. Advierte que si bien Uruguay cuenta actualmente con una “gran cantidad” de recursos hídricos, las proyecciones a futuro de crecimiento y desarrollo del país, aunadas a los impactos del cambio climático, prevén “presiones importantes, principalmente en lo referente a los usos agropecuarios y al abastecimiento de poblaciones”.
Propone revisar la pertinencia de los beneficios tributarios tendientes a estimular la inversión en reservorios, que deterioran la calidad de agua. Ante el incremento en la demanda de agua bruta, también sugieren incorporar mecanismos de precios o cargos para inducir a una mayor eficiencia en el uso del recurso, como aplican varios países de la OCDE y Argentina, Brasil, Perú, Colombia, México y Costa Rica en la región.
Respecto al agua potable, los investigadores sugieren apegarse al principio de que “el que contamina paga”. Una parte de los costos incrementales de potabilización podrían cubrirse con los ingresos de un impuesto ambiental sobre los efluentes o algún gravamen a los insumos de la producción agropecuaria que indirectamente contribuyen a la contaminación de las fuentes de agua potable, señalan. Por otro lado, con el fin de promover un uso más racional del agua, en el mediano plazo entienden que se debería tender a una estructura de tarifas incrementales de acuerdo al volumen consumido.
Agro.
La intensificación de las actividades agropecuarias ha hecho que constituyan una de las principales fuentes de aportes de nitrógeno y fósforo a los ecosistemas terrestres y acuáticos. El estudio identifica como principales retos ambientales asociados a esa producción los indicios de sobreutilización de fertilizantes y pesticidas, el elevado grado de erosión en áreas productivas y el nivel de emisión de gases de efecto invernadero.
Los autores proponen eliminar los beneficios tributarios a los que pueden acceder los contribuyentes del IRAE e Imeba en la adquisición de fertilizantes fosfatados. Más aún, sostienen que habría espacio para incorporar un impuesto específico a los fertilizantes —establecido en función de los kilogramos de sustancia activa utilizada en la formulación de dichos productos— para incentivar su uso más racional. También plantean crear un gravamen a los plaguicidas.
Con el fin de aminorar los impactos distributivos, se podrían establecer exoneraciones de ambos impuestos —a fertilizantes y pesticidas— en beneficio de productores familiares.
Residuos domiciliarios.
El estudio detectó como problemas la elevada y creciente generación de residuos, una acotada cobertura geográfica de los programas de reciclaje formal y sus reducidas tasas de reciclaje, así como condiciones inadecuadas en muchos sitios de disposición final.
Para los autores, hay margen para adecuar de forma relativamente sencilla algunos instrumentos tributarios existentes “de forma de que arrojen señales aún más consistentes con la política nacional de gestión de residuos, y sería posible hacerlo manteniendo estable la recaudación”. En concreto, proponen incrementar las tasas de Imesi a bebidas y otros productos en envase no retornable, y discriminar la base imponible de ciertos jugos de frutas en función de si el envase es retornable o descartable.
Para ampliar la cobertura geográfica de los sistemas de recolección selectiva y clasificación para el reciclaje, sugieren como medida más viable de corto plazo la introducción en el Imesi de numerales para productos envasados, con un mecanismo en paralelo que garantice que lo recaudado por ellos sea destinado a un fondo que financie las actividades de gestión de sus residuos reciclables. A más largo plazo, plantean evaluar el cobro a productos o a envases en el momento de la venta del producto (recycling fee), cuya recaudación sea destinada a financiar el reciclaje de dichos productos/envases al final de su vida útil.
Respecto a los envases, los investigadores proponen gravarlos utilizando el Imesi y como base de cálculo. Desde una lógica distributiva, se podría contemplar la posibilidad de que algunos de los productos gravados se exoneren o se graven a una tasa menor, por ser considerados básicos.
Transporte.
Dado el fuerte crecimiento que ha mostrado el transporte en la última década, en Uruguay comienzan a visualizarse algunas consecuencias negativas asociadas a este sector —además de la generación de dióxido de carbono—, como la siniestralidad vial y la congestión que aumenta costos de traslado, observan los investigadores.
Desde la perspectiva ambiental, señalan que se debería evaluar la posibilidad de orientar el actual esquema tributario hacia uno basado en el contenido de carbono de los combustibles, avanzando hacia una disminución en la brecha impositiva entre el gasoil y las naftas.
También cuestionan que el “subsidio al boleto” premia a los vehículos ineficientes, pues cuanto mayor consumo de gasoil más dinero le es transferido a las empresas de transporte colectivo. Aconsejan pasar de un pago por litros de gasoil consumidos a uno por kilómetros recorridos, y que sea Rentas Generales y no un recargo sobre el precio del gasoil lo que financie el subsidio.
Idealmente, según los investigadores, sería deseable avanzar hacia una imposición a la adquisición de automóviles en función del consumo de combustible por kilómetro recorrido.
Etanol
Por otro lado, en el estudio se indica que los costos de producción de etanol resultan “extremadamente disímiles” entre las diversas unidades productoras, y cita análisis preliminares según los cuales mientras que en la planta de Paysandú producir un metro cúbico cuesta en torno a US$ 1.000, en Bella Unión es de US$ 2.400. “El mantenimiento de esta diferencia, habida cuenta que la planta de Paysandú permitiría cubrir la casi totalidad de la demanda de etanol, obedece a los objetivos sociales de la política de mezcla de biocombustibles, en tanto Bella Unión es una de las zonas más deprimidas del país. De este modo, los objetivos ambientales conviven con objetivos económicos y sociales que se exhiben como fundamento de la ineficiencia relativa de producir etanol con caña de azúcar”, dado que Uruguay exhibe un rendimiento por hectárea “sensiblemente inferior a la de los vecinos” porque el clima “no es óptimo para este tipo de cultivo”, advierten.
Según el estudio, se estima que el sobrecosto de producir etanol en Bella Unión ronda los US$ 50 millones anuales. Considerando que la actividad da empleo directo a 2.600 personas, eso equivale a un subsidio anual de US$ 19.000 por trabajador al año, calcula.
“La combinación de una política con múltiples objetivos que largamente superan los ambientales y la prescripción legal de que los costos incrementales se trasladarían a tarifas arroja como resultado que Uruguay esté lejos de los parámetros de eficiencia en la producción de biocombustibles y por tanto, pague costos sensiblemente mayores a los precios internacionales disponibles”, resumen los autores.
Agregan que en el período 2010-2016, Uruguay vio incrementados sus costos de producción de combustibles en el orden de US$ 460 millones. “Este fue el costo incremental de sustituir combustibles fósiles por biocombustibles. A partir de 2016 se puede estimar que la política se encuentra madura, por lo cual el sobrecosto anual de la producción y mezcla de biocombustibles se ubica, a niveles de precio del crudo y el tipo de cambio como los verificados en 2016, en el entorno de los US$ 100 millones anuales”, equivalentes a 0,2% del Producto Bruto Interno, estiman.
Para los investigadores, el contexto actual de precios del petróleo y tipo de cambio y los costos de oportunidad de producir biocombustibles “deberían llevar a jerarquizar la necesidad de mejorar la eficiencia productiva en estos energéticos, de modo de darle sostenibilidad a la política de reducir las emisiones a través de la incorporación de biocombustibles en las naftas y gasoil que se consumen en Uruguay. Por otra parte, se deberían implementar otro tipo de políticas para atender la aguda situación socioeconómica de los habitantes de Bella Unión. Ello permitiría establecer con claridad el costo que el país enfrenta por reducir sus emisiones de CO2 a través de la incorporación de biocombustibles y, a su vez, optimizar el gasto en atención a objetivos sociales mediante transferencias o explorando otras actividades productivas económicamente viables”.
