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El artículo 468 del proyecto de ley de Presupuesto Nacional 2025-2029 propone incorporar un nuevo numeral al Título 11 del Texto Ordenado de la Dirección General Impositiva (DGI), con el fin de incluir en el Imesi a las sustancias activas de alta peligrosidad, utilizadas en productos fitosanitarios de las categorías 1a y 1b, según la clasificación toxicológica de la Organización Mundial de la Salud (OMS).
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Según el Ministerio de Ambiente, la medida busca crear un “instrumento económico para reducir su uso y promover prácticas agrícolas sostenibles”, desincentivando los ingredientes tóxicos y fomentando el uso de bioinsumos.
El análisis jurídico del abogado José Miguel Delpiazzo, elaborado para la Cámara de Comercio de Productos Agroquímicos del Uruguay (Camagro) y la Asociación de Industrias Químicas del Uruguay (Asiqur), al que accedió Agro de Búsqueda, concluye que el “bien” que se proyecta incluir en el Imesi comprende únicamente a la sustancia activa de alta peligrosidad, ya sea que su enajenación se haga de forma aislada como materia prima, o que ya esté contenida en un producto fitosanitario.
La “alta peligrosidad” se determina en función de si el producto que contiene la sustancia, o para el cual será utilizada como materia prima, encuadra en las categorías 1a o 1b. El impuesto se determinaría en función de la cantidad de sustancia activa por litro o kilogramo, con un valor máximo de 25 unidades indexadas, fijado por el Poder Ejecutivo.
Uno de los puntos más críticos del dictamen es la delegación prevista en la parte final del primer inciso del artículo 468, que habilita al Poder Ejecutivo a incluir otras sustancias activas “en otros productos no comprendidos” en las categorías 1a y 1b, previa evaluación técnica.
Delpiazzo advierte que esta habilitación “violenta el principio de legalidad”, ya que faculta a la Administración a ampliar el aspecto material del impuesto mediante resolución administrativa, lo que podría ser impugnado por los contribuyentes afectados.
El informe sostiene que el segundo inciso resulta “confuso o, al menos, redundante”, ya que “agrega como bien gravado a los productos que contengan la sustancia activa de alta peligrosidad, cuando el resto de la disposición es clara en cuanto a que se grava solo a la sustancia activa y no al producto”.
De ese modo “la norma no es clara en cuanto a si se procura ampliar el gravamen a la enajenación del producto, o si se limita a las sustancias activas peligrosas contenidas en el producto”. Esta falta de precisión puede generar problemas de seguridad jurídica y, eventualmente, doble imposición, gravando tanto la afectación al uso interno de la sustancia activa como el producto final que la contenga.
También considera que la redacción de la exoneración del inciso cuarto es ambigua, y que puede entrar en contradicción con la parte final del inciso quinto, que faculta al Poder Ejecutivo a fijar montos diferenciales para las sustancias activas utilizadas como materia prima para la formulación de productos a nivel nacional.
El dictamen recuerda que la creación de este gravamen constituye un nuevo impuesto, lo que exige la aprobación por ley, con mayoría absoluta de ambas Cámaras.
Además, subraya que la inclusión de un tributo en la ley de Presupuesto es considerada inconstitucional, por la doctrina constitucional y tributaria dominante, ya que viola el artículo 216 de la Constitución, aunque esta práctica ha sido validada por la mayoría de la Suprema Corte de Justicia en el pasado.
Delpiazzo recomienda delimitar con mayor precisión el bien alcanzado por la norma, reformular o suprimir el inciso segundo, clarificar el alcance de las exoneraciones y limitar las delegaciones al Poder Ejecutivo, para evitar que se erosione el principio de legalidad y reducir el riesgo de futuras impugnaciones por inconstitucionalidad.
Preocupación
A partir de este análisis, Camagro y la Comisión de Fitosanitarios de Asiqur manifestaron a sus socios su profunda preocupación por el artículo 468. Recordaron que el impuesto propuesto aplicaría hasta un máximo de 25 unidades indexadas por litro de ingrediente activo, lo que equivale a unos US$ 4 por litro. Y alertaron que se deja abierta la posibilidad de que el Poder Ejecutivo pueda ampliar este impuesto a otros productos fitosanitarios.
Subrayaron que el informe jurídico confirma la inconstitucionalidad de la redacción tal como está planteada, ya que otorga al Ejecutivo la potestad de modificar el alcance del impuesto sin intervención del Parlamento.
Además, destacaron que el artículo contiene contradicciones y una redacción confusa, que no es clara en cuanto a si se procura ampliar el gravamen a la enajenación del producto o si se limita a la sustancia activa contenida en él, y que las exoneraciones propuestas resultan poco precisas.
Ambas gremiales advirtieron que esta medida “agrega costos al sistema productivo que serán absorbidos por los productores”, y que la amplitud de la delegación al Poder Ejecutivo le genera incertidumbre al sector.
También recordaron que la Dirección General de Servicios Agrícolas (DGSA), del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP), ya realiza evaluaciones técnicas que ponderan la peligrosidad de los diferentes productos, su necesidad en el sistema productivo y exportador y las alternativas disponibles, aplicando los mecanismos de control correspondientes, como las recetas profesionales.
Para Camagro y Asiqur, si un producto genera riesgo y existen alternativas, debe ser prohibido o limitado en su uso, pero “un impuesto no va a ser una medida que incida en el uso de los productos”. En su visión, esta iniciativa parece tener un fin recaudatorio más que de protección ambiental.
Ambas gremiales señalaron que la aprobación de este impuesto podría impactar en la competitividad de la producción agrícola nacional, al encarecer insumos estratégicos y generar incertidumbre sobre la disponibilidad de tecnologías para el control de plagas y enfermedades.
También advirtieron que, lejos de garantizar una transición ordenada hacia alternativas más seguras, la medida podría afectar la capacidad del país de sostener su sistema productivo y exportador en condiciones de eficiencia y rentabilidad.
