Para analizar a la población uruguaya desde una perspectiva socioeconómica, lo más común es hacerlo a partir de los ingresos: aquellas personas a las que no les alcanzan para comprar una canasta de alimentos y servicios básicos son pobres; si ni siquiera tienen como para adquirir la comida, en las estadísticas figuran como indigentes. La desigualdad también se mira desde esa dimensión monetaria. Otras características de una vida con privaciones o de disparidades pueden ser más sutiles, por ejemplo, relacionadas con las condiciones y el costo de acceso a recursos fundamentales, como el agua potable.
Un documento de trabajo de la División Agua y Saneamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) publicado recientemente indaga sobre este tema en Uruguay y otros tres países de la región (Brasil, Costa Rica y Colombia). Para el caso uruguayo, uno de los datos que aporta esta investigación, basada en encuestas, es que, si bien es el de mayor acceso al agua potable (94% de la población), también es el que tiene la menor proporción de hogares que reportan utilizar esta fuente del recurso para tomar (59%). En consecuencia, casi cuatro de cada diez hogares dependen del agua embotellada para beber. Y, en línea con eso, Uruguay tiene la proporción más alta de gastos en agua embotellada sobre el total, otra vez, a pesar de tener el mayor nivel de suministro de agua corriente.
Según el estudio, parte de las diferencias en el acceso al agua entre los distintos países pueden estar relacionadas con los niveles de ingreso de sus poblaciones. Uruguay tiene el ingreso promedio más alto, seguido de Costa Rica, Brasil y Colombia. A pesar de estas disparidades, en los cuatro países los hogares gastan alrededor del 5% o menos de sus ingresos en gastos de agua.
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imagen de A la Intendencia de Maldonado le “preocupa” la calidad del agua potable y propuso a Presidencia instalar planta desalinizadora
Curvas de concentración
Al dividir las poblaciones en cinco niveles (quintiles) de ingreso, la investigación constató que los hogares de bajos recursos asignan una mayor proporción a gastos de agua que aquellos que están en la parte alta de la distribución. Este “patrón regresivo” aparece en los cuatro países, aunque no con idéntica intensidad. Por ejemplo, en Colombia, donde existen “importantes subsidios” para los gastos de agua potable, la disparidad en la proporción de ingresos gastados en agua de la canilla entre grupos de ingresos es menor que en Brasil, señalan las autoras, María Pérez-Urdiales y Carolina Tojal Ramos dos Santos.
El análisis trazó curvas de concentración (Lorenz) para el gasto total en agua potable, por país: en todos, exponen una situación de desigualdad en el gasto en agua que realizan los hogares, aunque con diferencias sustanciales entre ellos. La menor distancia entre las curvas se vio para Colombia, donde el primer quintil de ingresos posee el 5% del ingreso agregado, pero representa el 8% del gasto acumulado en agua potable. Esto indica que, si bien los hogares más pobres pagan una mayor proporción de sus ingresos por el agua —lo que demuestra la naturaleza regresiva del gasto en agua—, los esquemas de subsidios existentes ayudan a lograr una distribución del gasto en este recurso que sea relativamente cercana a la distribución del ingreso.
A su vez, las curvas de concentración de Uruguay se alinean predominantemente con la línea de 45 grados —que marca que la distribución es perfectamente equitativa—, aunque con ocasionales secciones ligeramente por encima. El primer quintil representa el 19% de los gastos acumulados en agua de la canilla, mientras que posee solo el 5% de los ingresos. En Brasil, ese quintil también posee alrededor del 5% del ingreso agregado, pero soporta un gasto en agua de alrededor de 34% de ese ingreso.
A partir de estos datos, las investigadoras interpretan que los gastos en agua que realizan los hogares en estos cuatro países generalmente se distribuyen de manera más equitativa que los ingresos. Es decir, los gastos en agua tienden a exhibir un alto grado de homogeneidad entre los hogares, lo que “resulta en un costo regresivo del agua”.
El cálculo de otros índices (como el de Gini y el de Kakwani) ratificó que los gastos en agua de la canilla están distribuidos de manera más equitativa que los ingresos, ya que estos gastos parecen similares en todos los hogares, independientemente de sus ingresos. En este sentido, el índice de concentración del gasto en agua potable toma valores negativos para Brasil y Uruguay, lo que implica que dicho gasto es mayor entre los hogares más pobres.
Subsidios
El estudio explica que los gastos en agua dependen tanto del consumo del recurso como de su costo. Este último abarca no solo la tarifa por el suministro, sino también los precios del agua embotellada o los servicios de entrega en camiones cisterna. Si bien la correlación entre el consumo de agua y los ingresos suele ser positiva pero pequeña, la prevalencia de esquemas de bonificaciones en el sector de agua y saneamiento en América Latina “podría resultar en que los gastos en agua potable se distribuyan de manera más similar a los ingresos” si estos subsidios estuvieran “adecuadamente focalizados”. Sin embargo, las investigadoras citan otros trabajos para el caso de Colombia, apuntando a que las fallas en ese tipo de políticas son bastante grandes.
La estructura tarifaria más común en los países analizados, cuando el consumo es medido, incluye dos partes: un costo fijo y un componente volumétrico, que generalmente se define como Tarifas Bloque Crecientes (IBR) o tarifas uniformes. Los IBR son progresivos en consumo, ya que el precio unitario del agua aumenta cuando el consumo alcanza ciertos umbrales. Según la investigación, esta estructura puede ser perjudicial para hogares más grandes, que tienden a ser de bajos ingresos, ya que los IBR conducen a pagos per cápita más altos. Al respecto, el estudio cita una investigación de este año según la cual Brasil y Uruguay son los países donde se da el mayor aumento promedio en las facturas de agua a medida que crece el número de personas que viven en la casa.
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El sector de agua y saneamiento en la región está “fuertemente subsidiado” —representan entre 2% y 2,4% del Producto Interno Bruto—, pero existen diferencias significativas en estos esquemas. La variación en los grupos de consumidores a los que se dirigen estos subsidios en cada país podría explicar algunas de las diferencias en la desigualdad sobre el gasto en agua potable, plantea el estudio. Describe que en Uruguay se aplican tarifas subsidiadas de agua y saneamiento utilizando la edad, las características económicas y la ubicación rural como criterios de elegibilidad, lo que resulta en diferentes niveles de beneficios, dependiendo del criterio utilizado.
Por otro lado, señala que, si bien los gastos en otras fuentes de agua, principalmente embotellada, no representan la mayor parte del dinero total destinado a este rubro en los países analizados, “podrían desempeñar un papel relevante en el impacto redistributivo” sobre la desigualdad general. En ese sentido, explica que la proporción de hogares que declaran que el agua embotellada es su principal fuente de bebida generalmente aumenta con los ingresos. Esta situación es más evidente en los casos de Brasil y Uruguay, que también son los países con mayores diferencias entre el índice de concentración del gasto en agua potable y el del gasto total en el recurso.
Presupuestos por agua embotellada
A pesar de que la proporción de agua destinada a beber no es grande, el precio sustancialmente más alto del agua embotellada, en comparación con el bajo costo unitario del agua de la canilla, afecta fuertemente el gasto total en este rubro. Como resultado, los hogares de altos ingresos dedican una mayor parte de sus presupuestos para pagar el agua embotellada. Si bien el gasto total en agua parece menos desigual que el gasto en agua de la canilla por sí solo, este resultado “puede no ser deseable”. Al respecto, las autoras mencionan una investigación de este año en la que se calcularon los gastos en agua embotellada ajustados por razones normativas, es decir, que excluirían los gastos debidos a hábitos o percepciones y gustos de los consumidores. Esta corrección resultó en un cambio a la baja relativamente pequeño en los gastos de agua embotellada.
De manera similar, el estudio del BID señala que las principales razones dadas por los encuestados en Brasil y Uruguay para tomar agua embotellada es “el miedo a la contaminación” del agua corriente o buscando “mejor calidad”. En este contexto, si el agua de la canilla “está realmente contaminada, también es un problema que afecta desproporcionadamente a las personas de bajos ingresos, con menos recursos para sustituir la fuente contaminada”. Por lo tanto, plantea que, a pesar de que el gasto total en agua presenta una situación menos desigual que la del gasto en agua de la canilla por sí solo, este resultado puede “enmascarar desigualdades en el acceso a estrategias de afrontamiento de la calidad del agua, que requieren más investigación”. En ese sentido, señala que “mejorar la calidad del agua es un paso esencial para reducir las desigualdades”.
Paralelamente, las tarifas del agua, típicamente diseñadas para lograr objetivos como eficiencia, recuperación de costos y conservación ambiental, también se utilizan comúnmente para redistribuir ingresos entre grupos de consumidores. Sin embargo, “es esencial reconocer que el uso de tarifas de agua con fines redistributivos excluye inadvertidamente a los hogares sin acceso a los servicios de agua, dejando potencialmente atrás a quienes más lo necesitan”.
Analizando los comportamientos en cuanto a los gastos en agua potable, “se podrían suponer patrones menos regresivos”. Sin embargo —agrega—, “un examen más detenido revela que los gastos en agua imponen una mayor carga financiera a los hogares de bajos ingresos, particularmente en Brasil y Uruguay, donde los hogares económicamente desfavorecidos en realidad pagan más por el agua” que los que se ubican en la cima de la pirámide distributiva. “Este resultado puede deberse al tipo de estructura tarifaria predominante en la región, junto con distintos criterios de elegibilidad para subsidios, lo que puede generar problemas de focalización”, plantea.
