La visión del especialista, el economista Carlos Bianchi, es que la aplicación de políticas de fomento a la radicación de la inversión extranjera, principalmente vía exoneraciones tributarias, y el desarrollo de facilidades para el comercio regional estimularon la llegada de empresas extranjeras, principalmente desde la región, que actúan en la producción y la logística para la exportación de farmacéuticos. Este modelo de crecimiento mostró “efectos dinámicos asociados a la inserción en cadenas regionales de comercialización”. Sin embargo, la capacidad productiva local “se concentra en la fabricación de medicamentos no innovadores, en buena medida para un mercado sostenido directa o indirectamente por el gasto público a través del sistema nacional de salud”. Por otra parte, el crecimiento del sector orientado a las exportaciones ha sido “muy significativo y muestra los resultados de las políticas en la materia; pero no se observa la creación de capacidades locales que permitan la inserción en nichos específicos de alto valor agregado en cadenas regionales y globales de valor”, señala.
Sector concentrado
Según la consultoría, en 2022 el sector farmacéutico uruguayo estaba compuesto por 79 empresas, que se dividían casi en partes iguales entre las que tenían plantas de producción y las que realizaban actividades de logística y comercialización para América Latina y el Caribe o para el mercado interno. El valor bruto de producción de esta industria alcanzó los US$ 622 millones ese año. A su vez, en total, las farmacéuticas para salud humana emplearon a 5.540 personas.
Describe que, como sucedió a escala global, hubo una tendencia a la concentración del sector, en la que las mayores empresas sustentan su crecimiento a través de la adquisición de otras para incorporar nuevas líneas de negocio o acceder a nuevos mercados. El mayor grupo en la industria farmacéutica uruguaya tiene como empresa ancla a Megalabs, cuyos principales integrantes son Roemmers e Iclos (ex-Clausen); en los últimos años compró los laboratorios nacionales Celsius, Haymann, Spefar, Athena y Servimedic. “La concentración de mercado debido a las adquisiciones de Megalabs genera un cambio en la dinámica del sector y claramente puede afectar una política de compras públicas que apunte a obtener mejores precios vía competencia”, advierte el análisis.
En el segmento de logística y distribución regional de fármacos actúan principalmente compañías extranjeras que operan en régimen de zona franca o de aeropuerto libre. Por un lado, hay empresas multinacionales (Merck, Roche, Astrazeneca, Abbvie, Sanofi, GSK) y, por otro, firmas multilatinas (Adium, Knight (ex Grupo Biotoscana) de origen argentino y canadiense.
Incentivos y canales de venta
Bianchi subraya que “la estrategia de captación de inversiones de un país como Uruguay enfrenta limitaciones de escala y, por lo mismo, no puede basarse en el potencial de su mercado nacional”.
El régimen de promoción administrado por la Comisión de Aplicación (Comap) de la Ley de Promoción de Inversiones y otros esquemas de exoneración fiscal, principalmente las zonas francas, “han sido las principales políticas industriales en Uruguay. El alcance y los beneficios de este régimen contrastan con la escala de otro tipo de políticas, por ejemplo, de subsidios para innovación”. Para el caso farmacéutico ocurre algo similar: la inversión promovida mediante estos instrumentos da cuenta de más del 40% de la inversión total realizada en el sector farmacéutico en el período 2006-2020.
Otro instrumento de promoción del sector es el “subprograma de contratación pública para el desarrollo de la industria farmacéutica”, vigente desde 2014, y que tanto las autoridades nacionales como diversos actores involucrados “han manifestado la necesidad de evaluar el alcance” así como sus efectos e impactos.
Antes de analizar los resultados de ese programa de compras públicas farmacéuticas, el consultor caracteriza el mercado interno. Señala que tanto el gasto total como el gasto público en salud tendió a crecer en las últimas décadas (alrededor de 9% del Producto Interno Bruto y 6,9% en 2021, respectivamente). Ese año, las erogaciones en medicamentos e insumos farmacéuticos por parte del sistema de salud alcanzaron el 12% del total de su gasto corriente.
“El mercado local es provisto principalmente por producción nacional de copias de medicamentos con patente caducada o sin protección de patentes y, en menor cantidad, por importaciones de medicamentos innovadores”, describe el informe. La demanda se abastece a través de tres canales: la venta directa a los usuarios del sistema de salud por medio de farmacias y droguerías; proveedores privados, una vía “muy importante como forma de entrada al mercado de nuevos medicamentos, ya que permite a los laboratorios su promoción directa con los médicos, los que, de adoptarlos, los difunden entre colegas y pacientes”, y por medio de los servicios sanitarios del Estado, que en 2022 significaban aproximadamente un 31% del total de ventas.
Las compras públicas
El resto del informe del consultor se enfoca en las adquisiciones públicas y la preferencia por la industria nacional como medida de estímulo al sector.
El organismo a cargo de la regulación de las políticas de compras públicas es la Agencia Reguladora de Compras Estatales (ARCE), creada como tal en 2020, aunque es el resultado de un proceso de transformación del sistema de adquisiciones.
El Programa de Contratación Pública para el Desarrollo se creó por decreto, a partir de los acuerdos alcanzados entre empresarios, trabajadores y gobierno en el Consejo Sectorial de Farmacéutica. Existen, además, dos regímenes de preferencia aplicados en procedimientos de compra pública, pero genéricos para la industria nacional y para las pequeñas y medianas empresas.
Al evaluar los resultados de este programa específico para la industria farmacéutica, la consultoría señala que, “con los datos disponibles, no es posible poner en valor” su funcionamiento y su “efecto en los precios pagados por el Estado de manera precisa”.
Por otra parte, el estudio no observó efectos del programa en la participación agregada de la industria farmacéutica nacional en las compras públicas de medicamentos. La evolución en las tres licitaciones consideradas muestra una estabilidad, en la que los productos nacionales fueron más de tres cuartas partes del monto total adjudicado, a la vez que el precio unitario significó alrededor del 25% del precio unitario de los fármacos importados.
Así como el análisis de los registros administrativos de las adjudicaciones sugiere “escasos efectos” del programa en la evolución de la industria nacional, en todas las entrevistas realizadas por el consultor surgió una “valoración positiva” del mismo por parte de empresas, tanto de las que integran la Asociación de Laboratorios Nacionales como las no agremiadas. Incluso empresas pequeñas y medianas valoran que el programa les permitió ser competitivas, ganando adjudicaciones en las licitaciones públicas frente a compañías nacionales y extranjeras, agrega Bianchi.
Si bien “no se aprecia en los datos que las empresas importadoras hayan perdido participación en la compra pública” desde la vigencia del programa, las compañías agremiadas en la Cámara de Especialidades Farmacéuticas hicieron una valoración negativa del mismo. Le atribuyen haber sido una “medida política para excluir del mercado a las empresas extranjeras, aunque muchas veces no impacta en sus productos principales, que son mayormente medicamentos originales sin competencia de producción nacional”, describe el consultor de la Cepal. A su vez, estas compañías importadoras consideran que la competencia vía precio por ítem afecta la calidad de la compra de medicamentos en licitaciones públicas, debido a que muchas veces el Estado adquiere más barato fármacos que “no tienen probada calidad” por ser copias carentes de estudios de bioequivalencia. “Este es un aspecto muy relevante, que fue señalado por otros entrevistados como una condición necesaria para cumplir con mejores estándares sanitarios de seguridad y eficiencia de los medicamentos”, remarca.
Datos del Ministerio de Salud Pública indican que hay 28 laboratorios certificados en calidad o en proceso de renovación, 13 de los cuales han sido proveedores del Estado en las licitaciones consideradas.
Problemas y recomendaciones
En cuanto a la implementación del programa, los entrevistados para la consultoría destacaron que el sistema actual de compras mejoró la transparencia y ayudó a planificar la producción durante un período de varios años. Sin embargo, “muchos señalan que la compra de medicamentos de los servicios públicos de salud está mal organizada y eso quita claridad al sistema”.
El informe agrega que el programa “se aplicó solamente dos veces” desde su creación, ya que las licitaciones fueron prorrogadas más de lo previsto inicialmente. En paralelo con la renovación de las licitaciones, “se realizan de manera regular compras directas o licitaciones abreviadas desde diferentes unidades ejecutoras, principalmente desde los hospitales más grandes”.
Para el consultor, “uno de los principales problemas, quizás el principal, que parece afectar la aplicación efectiva del programa es la escasa periodicidad de las licitaciones y lo prolongado de las prórrogas otorgadas en las adjudicaciones. Si bien eso puede resolverse mediante la puesta en marcha de procedimientos” según el modelo de “sistemas dinámicos” que estaba previsto a partir de 2024, “parece aconsejable, en cualquier caso, una coordinación más intensa entre el ámbito de política industrial y los compradores y reguladores”.
También afirma que el programa podría servir de base para la elaboración de medicamentos con mayor grado de innovación, lo que implicaría modificarlo. En la actualidad “impacta principalmente en productos no innovadores, ya validados por el mercado y de amplia tradición en la producción local”, asegura.
