Un documento elaborado por la Agencia Reguladora de Compras del Estado (ARCE) explica la metodología que permitió llegar a ese cálculo y, además, historia sobre los cambios regulatorios y operativos en torno a las adquisiciones y contrataciones públicas. De allí surge que las que se realizan por procesos no competitivos —como las “compras directas”— continúan siendo una modalidad relativamente muy utilizada. También expone los ahorros que se consiguen cuando se utiliza el procedimiento electrónico, que “brinda transparencia y permite difundir las oportunidades de negocio con el Estado, redunda en eficiencia y mejora la calidad del gasto público”.
La ARCE tiene como antecedente la creación, en 2002, del Sistema de Compras Estatales y el sitio web de compras estatales centralizadas. En 2008 se institucionalizó la Agencia de Compras Estatales —en ese entonces ACCE—, aunque se activó en 2012, después de aprobado un nuevo Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera (Tocaf) y de que una ley de 2010 obligara a publicar las convocatorias de procedimientos competitivos y las adjudicaciones por montos mayores al 50% del umbral de la compra directa de todos los organismos estatales, independientemente del procedimiento de contratación utilizado.
La cronología incluida en el documento llega hasta los cambios introducidos en el actual período de gobierno. Por ejemplo, la Ley de Urgente Consideración de 2020 bajó el tope para la compra directa, creó el procedimiento de concurso de precios y exigió a los organismos la incorporación de un plan anual de contrataciones. “Ahora se puede conocer y anticipar la demanda pública”, lo que permite “prever la participación en los distintos procedimientos planificados” y “redunda en mayores alternativas, más eficiencia en la adquisición y un mercado más concurrente” de oferentes, pondera el documento, al que accedió Búsqueda.
En 2022, la Unidad Centralizada de Adquisiciones (UCA) del Ministerio de Economía y Finanzas se integró como una unidad organizativa de ARCE, en un proceso que llevó a la “transformación de las compras centralizadas tradicionales (sin especificaciones técnicas estandarizadas) a procesos electrónicos de compras coordinadas y agregación de demanda (convenios marco y sistemas dinámicos de adquisición)”.
Como otra innovación hecha por el actual gobierno, el documento destaca el diseño, en 2023-2024, del “e-procurement”. Describe que se elaboraron las “reglas de negocio de una serie de módulos a incorporar al sistema de información con el objetivo de completar el ciclo de vida de la compra y volverlo totalmente electrónico (desde la planificación hasta la gestión de los contratos, incluyendo pliegos electrónicos)”. También se crearon los sistemas dinámicos de adquisición, como nuevos procedimientos digitales de adquisición.
Lo más reciente surgió con un decreto de 2024, que actualizó uno anterior e incluye ahora reglas para la consideración del desempeño de los proveedores a efectos de estandarizar la actuación.
Todos los cambios mencionados contribuyen a una mayor completitud y mejor calidad de la información sobre adquisiciones, maximizando la estructuración y estandarizado de los datos publicados en el sitio web de compras y contrataciones estatales”, resume el informe.
Se sentaron “las bases para mejorar el desempeño” en las compras públicas, evaluó semanas atrás en Búsqueda Hugo Odizzio, titular de la Agencia de Monitoreo y Evaluación de Políticas Públicas, integrante del Consejo Ejecutivo de la ARCE y su director en funciones tras la renuncia de Carlos Petrella. El Consejo es presidido por la prosecretaria de la Presidencia, Mariana Cabrera, y conformado también por la ministra de Economía, Azucena Arbeleche, el director de Planeamiento y Presupuesto, Fernando Blanco, y el director de la Agesic, Hebert Paguas.
Montos y competencia
El valor de las adjudicaciones, según la información que las entidades compradoras vuelcan al sistema de compras —o que este directamente capta a través del uso del procedimiento electrónico que hace la entidad adquirente—, fue en aumento entre 2014 y 2023, también en relación con el PIB. Pasó de 3,3% al inicio de ese período a 7,4% en el último año analizado, según el estudio.
Aclara que el sistema de información no necesariamente incorpora —porque no hay obligación de publicar— las compras que son inferiores al umbral del 20% del valor de la compra directa que tienen los organismos. Ese tope es actualmente $ 50.200, salvo para los gobiernos departamentales ($ 188.000) y para los entes autónomos y servicios descentralizados ($ 250.800). Del mismo modo, puede no incluir las compras que corresponden a la provisión de bienes o servicios que están en régimen de competencia.
El análisis distingue el erogado en la adquisición de bienes, servicios y obras por parte del Estado, según se trate de procedimientos competitivos o no competitivos; si bien ambos están permitidos por la normativa, los primeros redundan en “alternativas más convenientes para la administración”. Entre 2014 y 2021, siempre la proporción de lo adquirido mediante licitaciones, convenios marco, concurso de precios, pregón, comparación de precios y procedimientos especiales —modalidades competitivas— superó a lo realizado por compra directa, por compra directa con financiamiento internacional y por compra por excepción; en los últimos dos años analizados, las adquisiciones sin competencia entre oferentes fueron en torno a 55% (2022) y a 50% (2023).
En cantidades, recién en el tramo final del período bajo análisis se equipararon las compras por procedimientos competitivos y los no competitivos.
El peso en el PIB
Por otro lado, el informe fundamenta y detalla el cálculo de la participación de las compras públicas en el PIB.
Señala que los bienes y servicios que la economía produce son adquiridos por diversos tipos de agentes —los hogares, las empresas, el Estado y el sector externo— que “traccionan” a través de la demanda que crean.
En ese sentido, explica que hay distintas formas de aproximarse al “peso de las compras públicas como agentes dinamizadores de la demanda nacional” y su aporte al PIB. Históricamente las estadísticas más utilizadas eran las Cuentas Nacionales, elaboradas por el Banco Central (BCU). El análisis plantea algunos reparos a la medición por esa vía, como el hecho de que el gasto de consumo final del gobierno general incluye la producción “no de mercado” de la administración (consumida por el propio Estado), que es medida y que deja de lado el consumo de las empresas públicas (no entra dentro del concepto de gobierno general). Además, en lo que refiere a la formación bruta de capital fijo del sector público, en las Cuentas Nacionales se computa el gasto en inversiones de todo el Estado, pero para el caso de las obras se considera el monto ejecutado en cada momento y no el adjudicado, que es lo que contabiliza el sistema de compras. Con esa base de información, las “compras públicas” representan entre el 18% y el 20% del PIB, señala, aunque el informe discrepa con esa magnitud y plantea un cálculo alternativo más aproximado al peso de “verdad”.
El dato de “consumo intermedio del gobierno central” no es publicado por el BCU, pero en 2018 la ARCE accedió a él mediante un pedido de acceso a la información “a efectos de poder tener una estimación de la calidad de la información de su portal de datos, tal que pudiera verse la brecha entre la magnitud teórica esperada y el valor efectivamente registrado por la plataforma transaccional de compras”.
Así, con la información del “consumo intermedio del gobierno central” en lugar de aquella que hace al “gasto de consumo final del gobierno general” llegó a un “dato mucho más cercano al desempeño real, que no contiene los salarios ni pagos a Fonasa”. A esto le suma la “formación bruta de capital fijo del sector público”. Sin embargo, aclara el análisis, este dato no contiene tampoco el consumo de las empresas públicas, por lo cual, como alternativa para el cálculo se adicionó el valor correspondiente a la “compra de petróleo” extraída del propio portal de compras estatales. Con esto llegó a un valor de entre el 8% y el 9% del PIB, “pero está aún faltando la información correspondiente a otros consumos intermedios (tanto de empresas públicas como de gobiernos departamentales), adicionales al consumo de petróleo” que, “según asesoramiento del BCU”, se estiman en 3-4 puntos porcentuales del Producto. Considerando esto último, el informe concluye que el peso de las adquisiciones públicas ronda entre el 11% y el 13% del PIB, un rango que “sirve de referencia para cotejar la completitud de la información del sistema de compras”.
Ahorros
El documento señala que en ARCE se llevan adelante procesos de evaluación y monitoreo que “permiten identificar buenas prácticas para la captación de ahorros y demás mejoras continuas del sistema de compras”.
En 2014-2023, las compras directas que publican la convocatoria y utilizan la oferta en línea y apertura electrónica obtuvieron precios entre 20% y 30% más bajos que en otros procedimientos, principalmente cuando el adquirente fue un inciso de la administración central y un servicio descentralizado. Eso “constata que, efectivamente, el procedimiento electrónico que brinda transparencia y permite difundir las oportunidades de negocio con el Estado redunda en eficiencia y mejora la calidad del gasto público”.
Algo similar ocurre con los concursos de precios, que redujeron el valor unitario pagado también en el ámbito de la administración central, así como en los entes autónomos y servicios descentralizados (en un 15%, 10% y 25%, respectivamente), respecto a otros procedimientos competitivos de mayor cuantía, según el análisis de la ARCE.
En la administración central y los entes, el convenio marco redundó en precios “más bajos que varios de los tipos de procedimientos tradicionales”, agrega, sin dar cifras.
