En el marco de esta agenda internacional, y particularmente durante su presidencia del Comité de Desarrollo del BM y el FMI, la ministra empujó fuertemente la idea de que los países ricos reconozcan a los países más pobres que proveen bienes públicos globales en el tratamiento del comercio internacional, ya algo similar en cuanto al caso del financiamiento de organismos multilaterales. Este esfuerzo se acompaña con la emisión del Bono Indexado a Indicadores de Cambio Climático (BIIC) y con la firma de un préstamo con características similares con el BM.
A nivel local, el MEF empezó a participar activamente en el Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático, particularmente, en la elaboración de las NDC (Contribución Determinada a nivel Nacional). Allí empujó el cálculo de los costos de las diferentes medidas propuestas. Se crearon vínculos para trabajar en la temática ambiental con distintos ministerios, como los de Ambiente, Ganadería, Industria y Transporte. Este vínculo no solo procuró introducir el ambiente en la concepción de la política económica, sino también más economía en las políticas ambientales y de recursos naturales.
Como resultado de este trabajo en conjunto se explicitó el precio implícito al CO2 que pagábamos los uruguayos en forma de Imesi, lo que nos permite mostrar al mundo el esfuerzo que realizábamos en materia de mitigación de emisiones de CO2 en el transporte —es el impuesto más alto de CO2 en el mundo—. Además, se incluyen los fertilizantes orgánicos dentro de la lista de insumos agrícolas exentos de impuestos, se establece en 0% el Imesi a la primera venta de vehículos eléctricos, el hidrógeno verde se incorpora a las inversiones computables para la exoneración de impuestos, y podría seguir mencionando otras medidas, como las relacionadas al tratamiento tributario favorable al reciclaje de envases y la conservación del bosque nativo.
Asimismo, en mi visión, el MEF lideró en la concreción del nuevo fideicomiso para desincentivar el uso del gasoil e incentivar el uso de buses eléctricos en el transporte urbano. Mientras realizaba todo este trabajo, el ministerio elaboró una hoja de ruta para incorporar el cambio climático y la conservación de la biodiversidad en sus distintas áreas o divisiones.
Por otro lado, en 2022 se aprobó una partida de US$ 17 millones para las intendencias, principalmente con destino al cierre de vertederos a cielo abierto y la construcción de rellenos sanitarios y estaciones de transferencia de residuos. El reciente informe de Seguimiento del Plan Nacional de Gestión de Residuos marca como un hito esta aprobación. Como parte de este proceso, e impulsando la idea de más economía en la política ambiental, se negoció con el BID la contratación de una consultoría que estimó el costo económico del plan. La creación del Fideicomiso para la Movilidad Sostenible (FiMS), a través del cual se rediseña el subsidio al boleto promoviendo la incorporación de buses eléctricos a la flota en sustitución de los buses a gasoil, es otro ejemplo de coordinación interinstitucional y aplicación de economía y ambiente.
¿Faltan cosas por hacer e institucionalizar? Sin dudas. Pero cabe hacer notar dos cuestiones antes de evaluar las medidas que mencioné. Primero, los objetivos nacionales de mitigación y adaptación al cambio climático están incluidos en las llamadas Contribuciones Determinadas Nacionalmente, que los países signatarios del Acuerdo de París presentan cada cinco años. El Acuerdo exige que estas contribuciones vayan siendo cada vez más ambiciosas o reflejen progresión. Por lo tanto, siempre será necesario o ideal generar nuevas herramientas para que la política de ingresos y gastos contemple los objetivos de mitigación y adaptación. Más cuando los tiempos de las NDC no están alineados con los de las administraciones de gobierno.
En segundo lugar, ahora que el MEF participa más activamente de la preparación de la NDC, le sería más fácil “cumplir con la disposición”, como plantea la pregunta, si los objetivos nacionales de mitigación y adaptación fueran fijados con un cálculo explícito de su costo económico. Esto no es lo que sucedió con la NDC 1. Cuando la ministra Arbeleche asumió, estos objetivos ya estaban fijados y nadie sabía cuánto costaban. Durante la elaboración de la NDC 2, el MEF procuró impulsar el cálculo de estos costos como uno de los criterios a manejar a la hora de fijar los nuevos objetivos. Con el apoyo del BM, desarrolló un modelo macroeconómico para estimar el impacto de medidas climáticas de mitigación en variables macroeconómicas clave. Desconozco cuánto se avanzó en cuanto a los cálculos de los costos económicos en la elaboración de la NDC 3 durante el año pasado, cuando yo ya no estaba asesorando a la ministra, y la NDC 3 no informa sobre el punto. Pero seguro aún falta mucho para mejorar en esta área.
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Caffera, junto a Arbeleche y el director de la Unidad de Gestión de Deuda, en la COP26 de Glasgow
MEF
—La entonces ministra Arbeleche se embanderó detrás de este tema. ¿Prendió en la estructura del ministerio o fue un impulso solitario de ella? Y en los otros organismos vinculados con la temática, ¿hubo alineamiento como política de gobierno y coordinación?
—Como debe ser, porque la ministra fue su autoridad principal, el tema caló en la estructura del MEF. La ministra conformó un “equipo ambiental” dentro del MEF que trabajó muy bien con las distintas áreas del ministerio. Por los temas que dominaban la agenda, y porque las distintas unidades tenían distintas capacidades e intereses respecto el tema ambiental en general y el climático en particular, el trabajo de equipo ambiental fue más fluido con algunas unidades y en menor grado con otras. Pero se trabajó muy bien con todas. Sobre todo, en la elaboración de la hoja de ruta, la cual incluyó a todas las asesorías y comisiones. Es justo mencionar que la elaboración de la hoja de ruta contó con mucha ayuda del BID en materia de horas e ideas.
Con los otros organismos y ministerios hubo un alineamiento muy bueno. Siempre se puede mejorar, pero, en el marco de todas las tareas que se enfrentan, no es criticable el nivel de coordinación logrado. Por ejemplo, vi varias veces cuatro o cinco ministros reunidos con sus asesores, más el director de la OPP, por temas relacionados con la temática ambiental: movilidad urbana, clima, hidrógeno verde, etc. A mi entender, eso no era algo común en el pasado.
—¿Qué importancia tuvo la emisión del bono sostenible que concretó el gobierno en 2022?
—Dada la reconocida capacidad de la Unidad de Deuda, el financiamiento verde no fue uno de los temas en que el “equipo ambiental” del MEF se tuvo que ocupar —ni tenía en agenda ocuparse, siendo justos—. Dicho esto, desde mi punto de vista, la importancia del BIIC fue la de comunicar fuertemente al mercado financiero internacional y a los ámbitos de negociación climática el compromiso de Uruguay con su NDC 1. Los compromisos climáticos presentados al Acuerdo de París no son vinculantes —no pasa mucho si los países no cumplen con sus promesas, porque no existe un mecanismo de fiscalización internacional que permita castigar a los que no cumplen—; el problema principal que tenemos para resolver el dilema climático. Uruguay, con el BIIC, ata el costo de su deuda al cumplimiento, sobre cumplimiento o incumplimiento de sus objetivos de mitigación de gases de efecto invernadero y conservación de bosque nativo fijados para 2025. Esto comunica otro tipo de compromiso de Uruguay con estas metas.
Siempre hablando de números marginales, la evidencia anecdótica me dice que los economistas son menos, no más (que en 2021). De hecho, me cuesta pensar en este momento en nadie más que una colega que trabaja allí. Este es un error histórico e importante del Ministerio de Ambiente
Siempre hablando de números marginales, la evidencia anecdótica me dice que los economistas son menos, no más (que en 2021). De hecho, me cuesta pensar en este momento en nadie más que una colega que trabaja allí. Este es un error histórico e importante del Ministerio de Ambiente
—¿Qué otros pasos cree que deberían darse en materia de endeudamiento “verde”?
—Uno quizás sea que Uruguay, de la mano del MEF, siga liderando y creando agenda a nivel internacional en materia de financiamiento multilateral verde. El mundo es otro. Pero antes de que cambiara, el boom de las finanzas verdes ya se había chocado con el diablo de los detalles de implementar reportes, sus costos y las consecuencias legales de no cumplir con las promesas climáticas. Más aún, hasta cierto punto, el financiamiento verde de fuentes privadas sufre los mismos problemas que el problema original de inversión en tecnologías verdes: es un dilema del prisionero, pero más estirado en el tiempo. Es lo que Mark Carney llama “la tragedia del horizonte”. La historia con los multilaterales es otra. Estos organismos deberían estar para ello.
—¿Uruguay sigue teniendo poca capacidad en economía ambiental y un Ministerio de Ambiente con pocos economistas y sin el peso institucional de los profesionales de los abogados o los ingenieros, como pensaba en 2021?
—Sí. Sin dudas. Me atrevería a decir que la situación es peor que en 2021. Siempre hablando de números marginales, la evidencia anecdótica me dice que los economistas son menos, no más. De hecho, me cuesta pensar en este momento en nadie más que una colega que trabaja allí. Este es un error histórico e importante del Ministerio de Ambiente.
El tema de la conservación ambiental tiene demasiada economía como para ignorarla. El ministerio debería invertir en capacidad en economía ambiental para tener la capacidad de dialogar con el MEF al mismo nivel. Mientras en Ambiente se siga sin elaborar una adecuada justificación de la conservación, incluyendo la dimensión económica, le será más difícil convencer a Economía de su importancia y necesidad de financiamiento. Idealmente, la dimensión económica de la justificación debe incluir tanto los beneficios y costos de la conservación que se propone como un análisis de costo-efectividad, es decir, argumentar que la forma que se propone de lograr los objetivos de conservación es la más barata posible o puede serlo. El Ministerio de Ambiente podría encargarse de la evaluación microeconómica de sus políticas y el MEF de las macro. Eso, entiendo, sería un buen arreglo institucional.
—El último trabajo como consultor que hizo Gabriel Oddone, hoy ministro de Economía, estuvo relacionado con el financiamiento verde y él también se ha referido al cambio climático como parte de una nueva era a escala global. ¿Qué expectativas tiene sobre la cuestión ambiental con el nuevo gobierno? En su opinión, ¿cuáles son las urgencias y cuáles deberían ser las prioridades de las nuevas autoridades en esta área?
—Tengo entendido que el ministro Oddone tiene el tema ambiental en agenda. Le parece importante y tiene pensado actuar. Me es difícil ver en el nuevo gobierno una sensibilidad especial con el tema ambiental, más allá del tema del agua y reciclaje.
El Frente Amplio se ha puesto mucho sobre sus hombros en la campaña en otras áreas, y dudo que esté dispuesto a sacrificar recursos en su detrimento por la política ambiental o a imponer restricciones ambientales que afecten los costos de los privados sustancialmente o que comprometan el crecimiento económico de corto plazo. Una alternativa en algunos casos puntuales podrían ser los subsidios o los pagos a privados por servicios ecosistémicos, como en la conservación de áreas naturales. Pero estos también se enfrentan a los desafíos del déficit fiscal y el endeudamiento que preocupan a mis colegas que analizan la coyuntura. De todas maneras, el cambio climático llegó para quedarse, por lo que las medidas de adaptación —al menos— serán algo que veremos cada vez más.
Dicho todo esto, dado el histórico divorcio entre economía y ambiente, hay muchas cuestiones micro en las que se puede avanzar sin que signifiquen un costo para nadie. Por ejemplo, disociar el apoyo a la actividad agropecuaria de la cantidad de uso de fósforo. En un ejercicio de mi curso de Economía Ambiental, la solución sería un monto de suma fija equivalente. La realidad puede ser más compleja. Pero, si uno se sienta a estudiar problemas concretos, se encuentran varias de estas cuestiones, como lo era el subsidio al boleto mediante el subsidio al gasoil.
Las urgencias y las prioridades son las mismas de hace unos cuantos años. La contaminación de las aguas por escorrentía agropecuaria y falta de saneamiento, residuos —cierre de vertederos a cielo abierto, construcción de sitio de disposición final adecuados, limpieza—, conservación de áreas naturales y, crecientemente, adaptación a la mayor variabilidad climática.
—¿La atención al problema climático a escala mundial podría tener un repliegue con Donald Trump en el poder en Estados Unidos?
—Sí, sin dudas. Estados Unidos pasa a ser un actor que se opone a la acción climática global. Su interés por Groenlandia a medida que avanza el deshielo habla de un posible interés en explotar recursos minerales allí, incluido el petróleo.
La afectación del orden de Occidente por parte de Trump hace que Europa y otros países tengan que destinar más recursos a la seguridad, lo que afecta los recursos al tema ambiental en general y climático en particular. Quizás, como relativamente positivo, la política y las amenazas de imponer aranceles por parte de Trump a naciones históricamente aliadas haga avanzar más rápidamente a las herramientas como el CBAM —Mecanismo de Ajuste de Carbono en Frontera, una especie de arancel al carbono para países que tengan un impuesto menor al del país de destino del comercio— y la conformación de “clubes de clima”.
