En el marco de un conversatorio con referentes del sector público y especialistas en innovación, sostenibilidad y políticas públicas, la oficina local del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) dio a conocer el pasado lunes 27 el estudio Uruguay en la economía del conocimiento: desafíos ante la transición verde y digital.
El documento es parte de la serie de publicaciones Ideas para Agendas Emergentes y fue elaborado por Carlos Bianchi, Mercedes Menéndez, Adrián Rodríguez Miranda y Pablo Galaso. El trabajo analiza cómo el país se posiciona frente a los cambios globales vinculados a la sostenibilidad ambiental y la digitalización.
Allí se advierte que si bien Uruguay “ha alcanzado algunos avances significativos en las últimas décadas, estas agendas no han estado articuladas entre sí en la definición de objetivos y políticas”.
Transición verde: avances y vulnerabilidades
Al analizar la llamada transición verde, el informe señala que aunque Uruguay contribuye de manera “ínfima” a las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero, ha asumido compromisos para colaborar con la mitigación del cambio climático y ha definido estrategias para alcanzarlos. En ese marco, existen cinco aspectos críticos que conforman los retos ambientales del país ante la doble transición: la calidad del agua y del aire, el uso del suelo, la biodiversidad y la gestión de residuos. Estos desafíos deben enfrentarse en una institucionalidad que experimentó importantes transformaciones, especialmente con la creación del Ministerio de Ambiente (MA) en 2020.
“Esta reorganización refleja un esfuerzo por centralizar y especializar la gestión ambiental. No obstante, persisten desafíos en la coordinación y definición de competencias entre el MA y otros ministerios”, aseguran los autores. Algunas investigaciones mencionan “posibles problemas de bicefalia institucional entre el MA y el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP)”, lo que deriva en que sea esta última cartera quien “habitualmente lidere las decisiones en estos asuntos debido a su mayor peso institucional”.
Esta debilidad institucional se suma a la limitación presupuestal del MA, agrega el documento, que señala que no hubo “aumentos significativos” de los recursos de los que dispone “entre los periodos 2015-2020 y 2020-2025”. Eso “limita la capacidad de las direcciones nacionales para cumplir con sus mandatos de política pública de manera efectiva”.
Otro aspecto que evidencia la vulnerabilidad institucional del país es la dependencia de la cooperación internacional para financiar proyectos, señalan los autores. Según explica el informe, en Uruguay más del 30% de la cooperación internacional se destina a temas ambientales, una dependencia que plantea riesgos, ya que muchos proyectos no son permanentes y la falta de recursos internacionales puede llevar a la “pérdida de personal técnico calificado y socavar la institucionalización de las políticas ambientales”.
De todas maneras, el informe plantea que Uruguay avanzó en diversas áreas, al introducir transformaciones relacionadas con la transición verde. Por ejemplo, señala que la producción agropecuaria y la agroindustria enfrentan “importantes desafíos ambientales, al ser el sector que más contribuye a la generación de emisiones en Uruguay”; sin embargo, existen hoy proyectos orientados a la restauración de ecosistemas y la promoción de explotación ganadera sustentable.
Lo mismo sucede dentro de la industria manufacturera y el sector servicios, donde cada vez más empresas eligen desarrollar algún tipo de estrategia de impacto ambiental —principalmente en mitigación y prevención— y también en gestión de basura, ya que en Uruguay se llevan adelante diferentes iniciativas de economía circular para el tratamiento de residuos de las cadenas productivas agropecuarias y forestales.
El área en la que existe un mayor avance hacia la transición verde en Uruguay es la energía, señala el informe, al recordar que al país “le llevó solo una década cambiar la matriz energética de hidrotermal a eólica”. Si bien estos avances muestran que Uruguay recorrió una primera transición energética de “manera virtuosa”, los desafíos para una segunda parecen mayores, “ya que supone la desfosilización del transporte y de la industria”, objetivos para los cuales la producción de hidrógeno verde en el país será clave.
Uruguay también logró avances relevantes en relación con la transición verde en el desarrollo de finanzas sostenibles, con la emisión de Bonos Indexados a Indicadores de Cambio Climático. La iniciativa fue posible gracias a la “infraestructura estadística de reporte, monitoreo y verificación de emisiones”. Son estas innovaciones las que, a entender de los autores, impulsan el tipo de transformaciones institucionales necesarias para “hacer efectivas las ventanas de oportunidad que surjan de la doble transición”.
Por último, el informe menciona que en los últimos años Uruguay ha ampliado su mar territorial significativamente, lo que lleva a la necesidad de incorporar los desafíos de la “economía azul” como parte de la transición verde. En ese sentido, cita un informe del PNUD publicado en 2021 sobre economía azul en Uruguay, en el cual se identificaron ciertas “limitaciones en integración intersectorial y financiamiento a largo plazo, así como la falta de un enfoque de gobernanza integral para el océano y la costa de Uruguay”, aspectos que aún persisten.
Transición digital: potencial y rezagos
En cuanto a la transición digital, el informe señala que Uruguay presenta indicadores favorables respecto a la región, al ocupar posiciones de liderazgo en acceso a tecnologías digitales y desarrollo de procedimientos de gobierno digital. Por ejemplo, señalan que nueve de cada 10 uruguayos tienen acceso a internet, apoyados por Ceibal y por una inversión sostenida en fibra óptica, lo que permitió que las brechas de acceso a internet “se hayan reducido desde 2010”.
Más allá de los avances en el proceso de transición digital y de la ampliación del acceso a conectividad, el informe identifica aún grandes desafíos vinculados a la difusión y adopción de tecnologías en sus actividades productivas y laborales. Así, señalan que un estudio sobre la transformación tecnológica de las empresas industriales uruguayas revela “indicadores de baja adopción de TIC (tecnologías de la información y la comunicación) avanzadas”.
“Mientras que la mayoría de las empresas utilizan tecnologías de primera y segunda generación, las TIC de cuarta generación, que permiten el procesamiento inteligente e integrado para la resolución de problemas, han sido adoptadas por poco más del 1% de las empresas relevadas. Esto supone uno de los principales desafíos para la transición digital en Uruguay”, advierte el informe.
Por otro lado, el documento da cuenta de “un desplazamiento del tipo de habilidades y calificaciones requeridas”. En particular, plantea que “se observa una reducción del empleo de baja calificación y un aumento de las tareas cognitivas en desmedro de las manuales”, un fenómeno especialmente llamativo para Uruguay, donde “el riesgo de automatización de los empleos es mayor que el que se muestra en las estimaciones para los países desarrollados”, sobre todo en relación con sectores como el agropecuario, las finanzas y la elaboración de alimentos.
Conclusiones
Al analizar las “señales de doble transición”, el documento indica que en Uruguay son escasas las iniciativas que presentan una visión integrada de ambas agendas. Sin embargo, existen algunas propuestas que muestran “avances parciales”, tales como la Estrategia de Desarrollo 2050 elaborada por la Oficina de Planeamiento y Presupuesto. Los autores señalan que esa estrategia prevé que los futuros cambios de la matriz productiva “presenten un núcleo innovador conformado por la economía digital y la bioeconomía” y, sobre todo, por la convergencia de estos dos campos de desarrollo tecnológico y productivo, bajo el concepto de bioeconomía digitalizada.
Esto también se identifica en iniciativas como la trazabilidad individual en la ganadería y el desarrollo del sector de agrotecnología, que han dado lugar a proyectos que contribuyen al incremento de la productividad agrícola y también a su sostenibilidad, agregan.
“Uruguay ha construido capacidades institucionales y técnicas que son una fortaleza muy importante para la construcción de una agenda integrada para la doble transición. (…) En este plano, cuenta con un sistema institucional maduro, que puede permitir la experimentación de políticas de cara a nuevas etapas de transición”, indica el informe.
Finalmente, señala que la doble transición no es un proceso que se deba adoptar en América Latina y en Uruguay “a modo de receta”, ya que se trata de un concepto en construcción “cargado de valores y definiciones políticas”.
“Una transición digital y verde en el marco de la Agenda 2030 que contemple las necesidades, demandas y valores de las sociedades y economías latinoamericanas exige que nuestros países participen en forma activa en la definición del qué y el cómo implementar la transición”, indica el estudio. Y agrega: “Uruguay cuenta con ventajas para proponerse incidir en ese proceso y no solo ser tomador de decisiones que vengan desde fuera. Pero también tiene debilidades, por las asimetrías de poder en el contexto internacional, el tamaño pequeño de su economía y por situarse en una región periférica en la generación del conocimiento tecnológico a escala global. El desafío es enorme”.
