Este año se cumplen tres décadas de la reunión de Ouro Preto, y el Mercosur no avanza en hacer acuerdos con terceros países1. Además, se va deteriorando la construcción básica de su zona de libre comercio imperfecta2. Asimismo, una revisión muestra que el desempeño en la concreción de acuerdos comerciales del bloque Mercosur ha sido totalmente deficiente. Se registra un solo acuerdo (Mercosur-Israel en el año 2019) notificado a la Organización Mundial del Comercio (OMC) por el artículo XXIV del GATT (por sus siglas en inglés de Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio) y es una simple zona de libre comercio (ZLC) en bienes. Hay otra ZLC con Egipto, pero notificada por la Cláusula de Habilitación3. El resto son todos acuerdos de preferencias parciales insignificantes, tan solo señales vacías de relaciones internacionales4.
Para Uruguay este problema es una trampa al crecimiento, pues impide levantar una de las muchas restricciones al desarrollo que enfrenta, en particular el tamaño del mercado, que se traduce en altos costos de producción y comercio. Además, tiene que darse una señal clara de política económica que dé expectativas de mejora de la rentabilidad a los sectores exportadores, tan castigados por el desalineamiento de precios estructural que el país tiene.
Esta política comercial de regionalismo cerrado adoptada por el Mercosur fue la preferida por Brasil y hasta ahora también por Argentina, que ha sido su seguidor estratégico. El bloqueo proteccionista que enfrentan ambos países tiene sus raíces en la economía política doméstica pero también en la internacional. Lo primero ya ha sido referido y lo segundo es menos analizado.
Argentina y Brasil son potencias agrícolas, y estos mercados son muy protegidos en términos comparados. Cada vez que se han procesado las numerosas negociaciones comerciales inconclusas, las ofertas de apertura de los otros fueron muy poco significativas. El caso de la negociación con la Unión Europea así lo ilustra. Por lo tanto, no se generan los incentivos suficientes para que los sectores exportadores logren modificar el equilibrio proteccionista doméstico para entregar acceso en el propio mercado (manufactura muy protegida) a cambio de acceso en el mercado del otro (apertura significativa en la agricultura). Este último año, hay algunas evidencias de un lento resquebrajamiento en la alineación de Argentina con Brasil en relación con la política comercial y los acuerdos a suscribir. Argentina empezó por eliminar de forma unilateral distintas restricciones a las importaciones del enorme stock de distorsiones que tiene su comercio exterior. Queda pendiente si seguirá con la orientación de abrir los mercados de los otros mediante la suscripción de distintos tipos de ZLC y romper el pacto proteccionista con Brasil.
Hoy el obstáculo mayor que se enfrenta es la voluntad del tercer mercado de aceptar negociar solo con Uruguay. Dado nuestro pequeño mercado doméstico, pesa más la eventual represalia o dificultad que el país de fuera de la región pudiera tener en las relaciones económicas con Brasil. Este es el punto central y no las eventuales represalias que los socios del bloque pudieran tener con Uruguay en el caso de conseguir de forma autónoma alguna negociación. Eso no va a ocurrir dado que predominará el efecto demostración de conseguir el mismo estatuto de acceso, es decir que la negociación de Uruguay impulsará la negociación de sus vecinos. Uruguay necesita tener una estrategia consensuada desde el punto de vista doméstico para salir de esta trampa. Esta estrategia tiene cuatro líneas principales:
- Relato propio irrefutable. El Mercosur no está construyendo una unión aduanera. Es falso el argumento de que no se pueden hacer acuerdos con terceros de forma autónoma al bloque, puesto que el Mercosur es una unión aduanera (UA) y la negociación comercial debe hacerse de forma conjunta. Sin entrar en tecnicismos, no tiene cuatro patas, no tiene cola, no ladra ni persigue gatos; ergo, no es un perro. Hay que documentarlo técnicamente bien. Se puede usar el marco multilateral de la OMC para solicitar un examen de política comercial del bloque que termine de laudar el asunto y que sirva para esgrimir frente a terceros mercados. Las reglas de la OMC se hicieron para promover el libre comercio y no para encerrar a economías pequeñas dentro de un bloque proteccionista. Dado el tipo de acuerdo que es el Mercosur hoy, negociar con terceros de forma autónoma no está “fuera del reglamento”.
- Reforzar la secuencia de acciones que señalen con claridad al mundo el rumbo diferenciado de apertura autónoma adoptado. En el acuerdo bilateral con México del 2003 (ZLC en bienes y servicios más otras provisiones) deben completarse las listas en varios anexos. Hay un acuerdo con Chile del año 2018 que debe ser notificado a la OMC por el artículo XXIV. Se debería tratar de replicar lo mismo con Perú y Colombia. Se deben bilateralizar los acuerdos cuyas negociaciones comenzaron con el Mercosur pero que no fueron concluidas (Canadá, Corea, Unión Europea, etc.). Suscribir los acuerdos plurilaterales pendientes: en la OMC, compras gubernamentales y tecnología de la información; en la OMA (Organización Mundial de Aduanas), incorporar las actualizaciones recientes; en la OMPI (Organización Mundial de la Propiedad Intelectual), levantar la reserva plurilateral de patentes.
- Apertura unilateral. Todo esto debe ser acompañado de las políticas unilaterales de apertura que aún no se han tomado. Por ejemplo, un programa consistente de facilitación de comercio que se oriente a reducir los costos de comercio exterior y otro orientado a la convergencia regulatoria que habilite nuevos accesos al mercado levantando barreras técnicas al comercio. Queda además por reparar una institucionalidad doméstica para la gestión de la política comercial totalmente defectuosa.
- Miembro asociado. Analizar el efecto que tendría esta opción de forma complementaria a lo propuesto en la primera línea. En mi opinión, si para los terceros el obstáculo es normativo, entonces de acuerdo con lo dicho en la primera línea se desarma. Si fuera político y no normativo, este camino no facilitaría suscribir nuevos acuerdos (casos de China y el CPTPP —Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership—). Asumir costos sin beneficios no resulta una buena opción. Uruguay es uno de los fundadores del Mercosur y además la sede principal (Secretaría del Mercosur y del Parlasur) y no sería consistente mantener este rol como miembro asociado. El tema es discutible y analizarlo tiene sentido, dado que pueden surgir alternativas como la que menciono a continuación.
Una variante de la última línea estratégica sería cambiar el requisito de ser miembro pleno del Mercosur y ampliar la membresía a Chile, dando la libertad de estar en el bloque a los países que tienen diferentes opciones de política comercial con terceros pero han aprobado la totalidad del resto de las normas del Mercosur. Es paradójico cómo el Mercosur establece como requisito para ser miembro pleno un conjunto de normativas que sus Estados no cumplen. Se podrían admitir geometrías variables donde dos o más países acepten continuar el proceso hacia una unión aduanera6. Chile es el candidato natural, ya que sin duda el acervo normativo de la integración que tiene con el resto de los países del bloque iguala o incluso supera el que tienen los países del Mercosur entre sí. El ingreso de Chile sería muy favorable al bloque y, además, permitiría continuar luego con el resto de los países de Sudamérica (Perú, Ecuador y Colombia) e ir hacia una fusión con la Comunidad Andina.
Sin duda, esta última idea es desafiante y debería ser explorada, pero es el corolario natural de la flexibilización que Argentina insinúa apoyar. Esto se alinea con el interés reiteradamente expresado por Brasil de fortalecer la integración sudamericana. Se podrían consolidar desarrollos institucionales fragmentados, sería una gran salida para adelante para la región. Un acuerdo plurilateral bien concreto en las disciplinas fundamentales y que sea verosímil su cumplimiento. Se podría encomendar a un grupo de trabajo de alto nivel diseñar una propuesta y luego ponerla a consideración de los países. Necesitamos al mundo pero consolidando la inserción regional.
Todas las líneas estratégicas propuestas pueden iniciarse ya, aunque cada una tiene ventanas de tiempo distintas para su maduración. Las cuatro están alineadas en el mismo objetivo de profundizar la apertura comercial del país. Uruguay tiene que insistir en consolidar el camino hacia el Asia tanto con un TLC con China como con el ingreso al CPTPP. Se podría además explorar la opción de ingreso al RCEP (Regional Comprehensive Economic Partnership). Puede ocurrir que dentro del camino seguido tanto por Estados Unidos como por la Unión Europea se abran oportunidades para proyectos específicos. El mundo de las reglas multilaterales es el mejor para un país pequeño, pero como tomadores de reglas no estamos en condiciones de cerrar ninguna opción. En el mundo se juegan dos estrategias básicas, una particular y discrecional y la otra que sigue la parsimonia de la construcción de reglas multilaterales. Esta segunda es la preferida, pero sin embargo cualquiera sea la que nos dé la opción de salir de la trampa la debemos aprovechar.
Evolución de las reglas del comercio y el mundo en donde insertarse
Desde la última década del siglo pasado se verifica una proliferación de acuerdos de libre comercio (ALC) dentro del marco propuesto por la OMC. Se generó una superposición de reglas diferentes para gestionar la red de relaciones bilaterales entre los países. Cada una de estas relaciones son gobernadas o bien por la regla de la NMF (nación más favorecida) o por unas preferencias comerciales orientadas al libre comercio, pero con distintas provisiones específicas que se agrupan en un conjunto heterogéneo de tópicos, desde el régimen de origen y barreras técnicas hasta los estándares laborales y ambientales.
Estados Unidos, principalmente, y luego la Unión Europea han sido protagonistas de la dinámica de erosionar las reglas del comercio, mientras que los países del este, sudeste de Asia y los de Oceanía son el centro del movimiento en un sentido contrario. Estos países han seguido el camino de anidar una red de acuerdos previos en un único acuerdo de carácter plurilateral. Se caracteriza por mayores ambiciones de liberalización comercial tanto en el margen intensivo (más profundidad en las relaciones con las que ya tenían acuerdos) como extensivo (nuevas relaciones bilaterales liberalizadas). Dos ejemplos resumen este proceso. El caso paradigmático es el acuerdo transpacífico sin Estados Unidos (CPTPP) y con el Reino Unido como nuevo miembro. En la tabla se ilustra este caso. Cuando existen acuerdos previos se indica el nombre y la fecha (en gris, sin acuerdo previo).
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Fuente: ver Moncarz, Flores, Rovira y Vaillant (2024)
Desde el año 2018 se vienen concretando ratificaciones que llevaron al CPTPP a una membresía de 12 países (verde en la tabla) y seis que han solicitado ingresar (celeste en la tabla)7. Uruguay es unos de los seis países que solicitó ingresar al CPTPP en el año 2022. Pero también desde el 2022 está vigente el RCEP en proceso de notificación a la OMC8. Este plano del cambio de contexto tiene efectos esperados contrarios a los disruptivos mencionados en el artículo anterior. Se crean nuevas liberalizaciones comerciales, se profundizan las que están y se generan un conjunto de reglas que aumentan la certidumbre sobre las condiciones de acceso y de inversión entre los países participantes.
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1Ouro Preto fue un hito, dado que la integración adoptó el formato de Unión Aduanera (UA), que implica construir una nación comercial. En una UA, una colección de instrumentos de política comercial dispersos en la estructura de los Estados se debe someter a un gobierno común. Si los beneficios de armonizarlos no compensan los costos de atarse las manos en tal conjunto de instrumentos, como sucedió con los países más grandes, estos no tienen los incentivos a mover sus instituciones hacia la supranacionalidad. Desde fines de los años 90 empezó a haber desalineamientos y crisis que determinaron que los países grandes cambiaran el signo de la política comercial hacia menos apertura. Se adoptó la UA y luego el bloque se cierra; exactamente lo contrario de lo que el orden multilateral habilita a hacer.
2Ver mis dos artículos anteriores, “Tout va tres bien, madame la marquise”, https://www.busqueda.com.uy/Secciones/-Tout-va-tres-bien-madame-la-marquise--uc61239, y Dos claves más para salir de la inercia del “tout va tres bien...”, https://www.busqueda.com.uy/Secciones/-Tout-va-tres-bien-madame-la-marquise--uc61239.
3Se trata de un mecanismo alternativo para la excepción a la regla NMF solo para países en desarrollo y con menores requisitos que el artículo XXIV. Se ubica como una excepción que se vincula más con las políticas de desarrollo que con la promoción de libre comercio. Además, entra en la lógica del trato especial y diferenciado, que en el marco multilateral ha servido para conseguir adhesión sin muchos requisitos respecto al cumplimiento.
4Ver https://rtais.wto.org/UI/PublicSearchByCrResult.aspx. Además, están los acuerdos con otros países de la Aladi (Asociación Latinoamericana de Integración), en particular los miembros sudamericanos que tienen el formato de ZLC en bienes y que no están notificados de forma individual sino agrupados dentro del Tratado de Montevideo de 1981.
5Se debería aplicar la cláusula NMF dentro del bloque, es decir que cualquier medida otorgada a un tercero se debe trasladar a los miembros del bloque. De esta manera se mantiene una integración privilegiada con los vecinos y un marco flexible para reducir los costos de comercio a distintas velocidades con terceros mercados.
6Ver Baldwin, R. y Low, P., 2009. Multilateralizing regionalism: Challenges for the global trading system. World Trade Organization, Cambridge University Press.
7El CPTPP está integrado por países en cuatro continentes: Asia, en el este (Japón) y el sudeste (Vietnam, Malasia, Singapur, Brunéi Darussalam); Oceanía (Australia y Nueva Zelanda); Américas (Canadá, México, Perú, Chile); Europa (Reino Unido). Nuevos miembros que aspiran ingresar son: China (2021),Taiwán (2021), Ecuador (2021), Costa Rica (2022), Uruguay (2022) y Ucrania (2023).
8También denominado el Asean+5. Está integrado por los países de la Asean (Indonesia, Filipinas, Malasia, Singapur, Tailandia, Vietnam, Brunéi Darussalam, Camboya, Laos y Myanmar) más Corea, Japón, China, Australia y Nueva Zelanda. El acuerdo está en el proceso de notificación a la OMC.
