La apuesta por la innovación

En primer lugar, la producción de conocimiento causa derrames tecnológicos o lo que se conoce como externalidades de conocimiento. Cuando una empresa innova, otros actores pueden imitar o aprovechar esa innovación. Esto es positivo para la sociedad, pero implica que las empresas innovadoras no capturen completamente los beneficios de su inversión. Como consecuencia, terminan invirtiendo en investigación y desarrollo (I+D) menos de lo que sería óptimo para la sociedad en su conjunto.

Por último, la distancia entre el sistema científico y el sector productivo puede provocar fallas de información. Las empresas frecuentemente desconocen qué capacidades científicas existen en las universidades y qué tecnologías podrían aplicarse a sus procesos productivos. A su vez, los investigadores desconocen las necesidades tecnológicas de la industria, lo que reduce la probabilidad de transferencia de conocimiento e innovación aplicada.

Todas estas razones justifican que el gobierno actúe como coordinador y promotor, facilitando instrumentos públicos como financiamiento de investigación básica, subsidios a I+D, apoyo a la infraestructura científica, e incentivos fiscales a la innovación que promuevan la inversión privada en innovación.

Uruguay invierte hoy menos del 0,5% del Producto Bruto Interno (PBI) en I+D, muy por debajo de países de tamaño e ingresos similares. Por ejemplo, Estonia, República Checa y Portugal invierten en torno al 1,8% del PBI, entre tres y cuatro veces el gasto de Uruguay; Irlanda invierte el 1,5%. Corea del Sur supera hoy el 4% de su PBI en I+D. Pero hace 20 años, cuando su ingreso per cápita era similar al actual de Uruguay, ya gastaba un 2,7% de su PBI en innovación y desarrollo. Una diferencia importante es que en esos países la inversión en I+D proviene sobre todo del sector privado, mientras que en Uruguay sigue siendo en su mayoría pública. Estos ejemplos ilustran la importancia de contar con estrategias nacionales de ciencia, tecnología e innovación que permitan escalar la inversión privada a partir de una buena coordinación y apoyo a las actividades con alto potencial de derrame.

En un artículo reciente, Cherif y Hasanov (2025)¹ resaltan los principales aspectos de la política industrial que contribuyeron al milagro de algunos de los países del este asiático, como Corea del Sur, Taiwán, Singapur y Hong Kong, en la segunda mitad del siglo XX. Estos países pasaron, en un par de generaciones, de tener ingresos cercanos al de Ghana a alcanzar los niveles de vida de España o Italia. Uno de los pilares de su política industrial fue orientarse hacia el desarrollo de industrias tecnológicamente sofisticadas que produjeran aprendizaje tecnológico, como la industria electrónica, la de maquinarias y automóviles. El segundo pilar fue exponer a estas empresas a una alta competencia interna y a una obligación de vender en los mercados de exportación, componentes que fueron determinantes para impulsar la competitividad y buscar mayor innovación. A esto se le sumaron requisitos serios de rendición de cuentas por el apoyo estatal brindado. Un tercer factor fue la inversión temprana en I+D y en capacidades tecnológicas a través de institutos tecnológicos, investigación aplicada y formación de capital humano avanzado, lo que permitió que las empresas pasaran de imitar tecnología extranjera a adaptarla y luego a innovar localmente. Y el cuarto fue una presencia fuerte de una agencia líder de política industrial que facilitó la coordinación de políticas industriales y de innovación, la acumulación de conocimiento sectorial y la interacción entre empresas. Y que fue mejorando y adaptando las políticas a través de la experimentación continua.

Para Uruguay, estos aprendizajes podrían reorientarse hacia la promoción de sectores con alto contenido tecnológico y potencial de aprendizaje (como la agrotecnología, la biotecnología agropecuaria, el software y los servicios digitales, las tecnologías de energía renovable y las tecnologías de salud digital) con un fuerte potencial exportador y que estén apoyados en plataformas o ecosistemas tecnológicos, como podrían ser el Centro de Inteligencia Artificial o la Plataforma de Innovación Agroalimentaria recientemente anunciados. También implica desarrollar más herramientas que acorten la distancia entre el sector productivo y el científico, como los desafíos de innovación abierta.

A esto debe sumársele una institucionalidad fuerte que logre crear estrategias de largo plazo y tenga capacidades efectivas de coordinación. Uruguay viene ampliando en los últimos años su institucionalidad en ciencia, tecnología e innovación con la creación de nuevos actores que buscan mejorar la conducción estratégica y la coordinación del sistema. La Secretaría Nacional de Ciencia y Valorización del Conocimiento, ubicada en Presidencia, tiene el mandato de orientar la política científica y promover la valorización del conocimiento, mientras que Uruguay Innova (basado en su predecesor Uruguay Innovation Hub) actúa como espacio de coordinación interministerial para articular políticas de innovación y desarrollo productivo. Estas instituciones se suman al rol histórico del Consejo Nacional de Innovación, Ciencia y Tecnología como órgano consultivo del sistema y al de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación como principal ejecutora de instrumentos de financiamiento a la investigación y la innovación. Aunque esta arquitectura apunta a fortalecer la planificación estratégica y la articulación de políticas, aún existen desafíos institucionales, como la superposición de funciones entre organismos, la falta de claridad sobre la autoridad estratégica dentro del sistema y la falta de capacidades más desarrolladas para análisis prospectivos, evaluación de políticas y promoción de clusters tecnológicos que conecten de manera más directa la investigación científica con el desarrollo productivo. En un país pequeño como Uruguay, innovar no puede ser el resultado del azar. Requiere promoción, coordinación, estrategia y continuidad. Requiere ser una política de Estado.

¹Cherif, R. y Hasanov, F. (2025). Industrial Policy, Asian Miracle Style. Journal of Economic Perspectives, 39(4), 101-125.