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Hace dos semanas, en este mismo espacio, escribí: “Más temprano que tarde habrá que reformar la Constitución para potenciar los mecanismos de rendición de cuentas a nivel departamental y generar sistemas políticos subnacionales más competitivos. Debemos llegar a ese momento habiendo discutido entre todos, como en tantos otros momentos, la naturaleza de los problemas y las alternativas de reforma políticamente viables”. Hincarle el diente a este tema es prioritario. Pero, en la lista de asuntos que merecen un análisis detenido y, eventualmente, revisión a fondo, hay que incluir otras modificaciones incorporadas en 1997 como el balotaje.
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Con la restauración de la democracia en 1985 también se reinstaló una de las costumbres más valiosas de la comunidad democrática uruguaya: la de evaluar instituciones y prácticas políticas. Antes de la dictadura la discusión tuvo un punto muy alto en el contexto de la reforma constitucional. El trauma del golpe de Estado reanimó la controversia sobre los defectos de nuestro diseño institucional en la elite política. El tema central en debate fue, nuevamente, qué reglas cambiar para evitar la tan temida ingobernabilidad. El Doble Voto Simultáneo, una pieza clave de nuestra ingeniería política desde 1910, fue hallado culpable de la fraccionalización de los partidos que, a su vez, de acuerdo a la interpretación predominante en la cúpula de los partidos, complicaba excesivamente la construcción de mayorías. Fue así que se gestaron la incorporación de la candidatura única por partido y las elecciones primarias. Y, para contribuir a mejorar las condiciones de gobernabilidad aumentando el respaldo electoral del presidente electo, se instaló el balotaje. Ambas tecnologías electorales, primarias y doble vuelta, dicho sea de paso, estaban experimentando un intenso proceso de difusión en América Latina (ver gráfico 1). (1) En términos de cálculo electoral, el posible perjuicio para cada partido tradicional de renunciar al DVS (en la primera vuelta) podía ser más que compensando por el beneficio derivado de unir a la “familia ideológica” no marxista contra el Frente Amplio (en la segunda vuelta).
Evolución de sistemas de mayorías con doble vuelta en América Latina (1920-2020)
Garce-01.jpg
Fuente: Datos de Esteban García Ortiz (100% = 19 países)
El balotaje es, sin dudas, una regla polémica. No faltan buenos argumentos en contra. Uno, muy importante, que circuló entre nosotros mucho después de la publicación de Jugando con fuego, el último libro del profesor Carlos Pareja, es que genera (o acentúa) una dinámica rígida, de dos bloques enfrentados, sin espacio para matices ni para negociaciones entre actores con preferencias convergentes. Este punto de vista es defendido generalmente por los partidarios del parlamentarismo.
Otro argumento, muy divulgado, es que de hecho tiende a agravar el principal problema que, en principio, procura solucionar (la ingobernabilidad) en la medida en que favorece el aumento del número de partidos. La lógica de esta interpretación es contundente. La doble vuelta genera incentivos para que se formen partidos que compitan por cargos parlamentarios en primera vuelta, y también para que los electores voten presidente recién en la segunda vuelta. A medida que aumenta el número de partidos disminuye el contingente parlamentario del presidente y, con él, su influencia real. El caso uruguayo no aporta evidencia demasiado concluyente sobre esta cuestión. El Número Efectivo de Partidos en el Parlamento no aumentó significativamente luego de la reforma de 1997. Como puede verse en el gráfico 2 es levemente inferior al de 1985 en ambas cámaras.
Número Efectivo de Partidos (1985-2025)
Garce-02.jpg
Fuente: elaboración propia
Además de buenos críticos, el balotaje tiene algunos defensores laboriosos. En su libro Electoral Rules and Democracy in Latin America (2018), Cynthia McClintock hace un alegato muy completo e informado a favor del balotaje. Entre sus argumentos se destacan dos. Por ejemplo, luego de analizar la evidencia comparada, admite que el número de partidos es mayor cuando hay balotaje. Pero, asimismo, advierte que desde comienzos de la década del 80 hasta 2016, el número de partidos en los países en los que no hay balotaje es superior a dos y se acerca a tres. Por tanto, sostiene, también en estos casos es poco probable que el presidente tenga mayoría en el Parlamento. A McClintock no se le escapa que el escenario más riesgoso en términos de ingobernabilidad es el de reversión del resultado de la primera vuelta. Cuando no es electo presidente quien obtuvo más votos en la primera vuelta, se genera un escenario especialmente riesgoso porque el presidente no cuenta con la bancada parlamentaria más numerosa. Pero esto, agrega, no condena a los presidentes a la ingobernabilidad. De hecho, como tempranamente demostrara Daniel Chasquetti, cuando los presidentes latinoamericanos están en minoría pueden (y suelen) acudir al expediente de construir coaliciones. (2) El caso uruguayo es un excelente ejemplo.
McClintock no solo discute las críticas más comunes al balotaje. Además, desarrolla a fondo los dos argumentos a favor más conocidos. El primero de ellos refiere a la importancia de fortalecer la legitimidad del presidente electo. La posibilidad de la reversión, desde su punto de vista, más que un problema es una solución. Solamente el balotaje asegura que en todos los casos el presidente tenga el apoyo de la mayoría de la ciudadanía. El segundo argumento defendido por la autora se apoya en el viejo recelo de la ciencia política respecto a la polarización ideológica. Utilizando datos de encuestas de elites parlamentarias (PELA), McClintock encuentra que la probabilidad de que un presidente de extrema izquierda o extrema derecha gane la elección disminuye cuando hay balotaje.
A la luz de la experiencia uruguaya puede agregarse que el plus de legitimidad aportado por el balotaje no parece haber generado una ventaja demasiado significativa a los presidentes electos. Los mandatarios uruguayos siguen siendo políticamente débiles como escribiera en su momento Luis Eduardo González. En cambio, la incorporación de la doble vuelta sí parece haber generado un efecto moderador en las propuestas programáticas de los partidos. La elección de noviembre de 2024 aporta evidencia en esta dirección y dejó planteada la preocupación opuesta: la excesiva superposición discursiva entre los adversarios puede terminar convirtiéndose en un problema serio.
Soy de los que piensa que la candidatura única y el balotaje fueron pasos en la dirección correcta. Pero me parece evidente que se acerca la hora de discutir también esto a fondo.
1 García Ortiz, Esteban (2021). “Balotaje y elecciones primarias en Uruguay: un estudio desde la difusión de ideas y el marco de corrientes múltiples”. Revista chilena de derecho y ciencia política, 12(1): 185:218.
2 Chasquetti, Daniel (2001). “Balotaje y coaliciones en América Latina”. Revista Uruguaya de Ciencia Política, 12: 9-33
