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    martes 23 de julio de 2024

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    Restricciones y desafíos del legado fiscal

    La situación fiscal continúa deteriorándose. Por un lado, el déficit fiscal efectivo continuó aumentando, ubicándose prácticamente en el mismo nivel de 20191. Si bien es cierto que el gobierno proyecta una mejora de este indicador en los próximos meses, algo que es plausible a la luz de lo informado, ello sería gracias a la obtención de ingresos extraordinarios. Por el otro, el gobierno proyecta, por primera vez desde que rige el nuevo marco fiscal, un incumplimiento en dos de los tres pilares que integran la regla: el resultado fiscal estructural 2 (pilar 1) y el tope al aumento del gasto primario real del gobierno central-BPS (pilar 2) 3, 4. En ambos casos, los desvíos previstos son significativos respecto a lo que se estimaba hace apenas cuatro meses y a lo que establecían las metas indicativas.

    Lo anterior sugiere que la consolidación fiscal que la coalición multicolor prometió en 2019, anunció en 2020 e intentó poner en práctica en 2021 no terminará concretándose durante este período de gobierno. Seguidamente, analizo posibles causas e implicancias para el próximo período de gobierno.

    El informe del Consejo Fiscal Asesor (CFA) publicado el martes 9 sostiene que el incumplimiento de las metas fiscales no sería explicado por un aumento del gasto público, sino por cambios en las estimaciones del Producto Interno Bruto (PIB) nominal de los últimos dos años, errores de pronósticos económicos y decisiones de política. A los efectos de esta columna, los dos últimos son los relevantes.

    En relación con el primero, es posible señalar que la recaudación nominal que el gobierno proyectó fue menor y el gasto real fue mayor debido a que la inflación fue más baja de la que previó en el Presupuesto. En algún sentido, ello habilita a especular que el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) no tomó como una restricción para la formulación de la política fiscal la caída de la inflación que el Banco Central (BCU) se había propuesto. Por eso, es posible atribuirle a un manejo inconsistente de la política macroeconómica parte del desvío del tipo de cambio real que se consolidó en los últimos dos años.

    Respecto al segundo, a diferencia de lo que hizo en 2023, el gobierno no ajustó en 2024 partidas de gasto para compensar la caída de la recaudación. Ello sugiere, como el propio CFA lo insinúa, que el ciclo electoral de la política fiscal persiste a pesar del nuevo marco institucional.

    Como fue advertido por diversos colegas en su momento, la reducción del déficit fiscal que tuvo lugar entre 2021 y 2022 fue producto de factores excepcionales y transitorios. En efecto, el gasto previsional en términos reales disminuyó en esos dos años debido fundamentalmente a la caída del salario real, que se derivó de la postergación de la negociación salarial en 2020. Un factor ajeno a la política fiscal, por cierto.

    Sin embargo, como también fue señalado hace dos años, era probable que el gasto previsional aumentara cuando los salarios empezaran a crecer, algo que ocurrió a partir de la segunda mitad de 2022. El compromiso del gobierno de alcanzar al terminar su mandato el nivel de salario real que regía en 2019 permitía presumir una evolución de ese tipo, luego de las caídas que tuvieron lugar entre 2020 y la primera mitad de 2022.

    La mejora de la situación fiscal que el gobierno anunció al asumir requería iniciativas para consolidar los resultados obtenidos en 2021 y 2022. Y eso no ha ocurrido. De hecho, el gasto público será en 2024 un punto porcentual del PIB (unos US$ 800 millones) mayor que en 2019, mientras que los egresos del gobierno central-BPS se prevé que aumenten este año 4,8% en términos reales.

    Todo ello supone que el gobierno va a incumplir el mandato que recibió para llevar adelante una consolidación fiscal durante su período de gestión. Ello por varios motivos. Primero, el resultado fiscal observado no será significativamente diferente al que heredó. Segundo, la presión fiscal terminará siendo mayor que hace cinco años. Tercero, la mejora del resultado estructural proyectada se explicaría por un aumento de los ingresos (que se ubicarían en torno a un punto porcentual del PIB por encima del nivel de 2019). Cuarto, en 2024 habrá un deterioro del resultado fiscal de algo más de medio punto porcentual del PIB, un desvío similar a los que tienen lugar en Uruguay durante los años electorales. Quinto, a pesar de que el resultado fiscal estructural de 2024 será menor al de 2019 (3,4% versus 4,5%), su nivel seguirá siendo insuficiente para lograr que la deuda pública tenga una trayectoria sostenible.

    Como consecuencia de lo anterior, y como lo muestran las proyecciones fiscales contenidas en el proyecto de ley de Rendición de Cuentas remitido por el Poder Ejecutivo al Parlamento hace unos días, el próximo gobierno deberá realizar la consolidación fiscal que durante esta administración no se hizo. Y lo tendrá que hacer en un escenario financiero internacional más negativo que el que el país enfrentaba en 2019. Es importante reconocer que la mejor calificación de riesgo de la deuda pública, la menor incertidumbre sobre la trayectoria futura del gasto previsional, así como el fortalecimiento del marco institucional para la política fiscal que se deriva de la nueva regla generan menos premura para implementar cambios que hace cinco años.

    Debido a ello, al igual que en 2020, en 2025 el desafío será aprobar un Presupuesto quinquenal que permita reducir el déficit estructural en un punto porcentual del PIB, algo clave para que la deuda pública sea sostenible. En breve, los números del legado fiscal que recibirá el próximo gobierno no serán sustancialmente diferentes a los que heredó este del período anterior.

    Incluso asumiendo que el aumento de los ingresos púbicos que tuvo lugar entre 2019 y 2024 se lograra consolidar, algo discutible, por cierto, el margen para atender prioridades, como la situación de la infancia y la adolescencia, la seguridad y la educación, es muy acotado. Por eso, dado que la próxima administración tendrá grandes limitaciones para promover un aumento del gasto discrecional, las prioridades deberán atenderse mediante la reasignación de gastos.

    (*) El autor es economista, doctor en Historia Económica e integrante del centro de análisis Ágora.

    1. El resultado consolidado del sector público aumentó a 4,4% del PIB, mientras que el del gobierno central-BPS fue 3,6%. En 2019 habían sido 4,3% y 3,9%, respectivamente.

    2. Alude a una estimación del resultado fiscal que es consistente con el nivel de actividad potencial de la economía, esto es excluyendo los efectos sobre las finanzas públicas del ciclo económico y otros factores extraordinarios.

    3. El desvío en el pilar 1 es de medio punto porcentual del PIB: el resultado fiscal estructural proyectado es -3,4% del PIB en lugar de -2,9%, como se había previsto en febrero de 2024. El desvío en la variación anual del pilar 2 es 2 puntos porcentuales (el gasto real aumentaría 4,8% en lugar de 2,8% como estaba establecido).

    4. El pilar 3 es el endeudamiento neto del gobierno central.